Situación fiscal y presupuesto: Fisco plutocrático

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★ Carlos Fernández – Investigador del CEIS

También en materia de política fiscal, el gobierno de Santos representa la continuidad y profundización de la política del gobierno de Uribe. Durante el gobierno de este último, se presentó al Congreso y se aprobó la ley 819 de 2003, en la cual se estableció (Artículo 7º) que «en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo».

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Ya en el gobierno de Santos, el Congreso, por iniciativa del Ejecutivo, aprobó el acto legislativo 003 de 2011, mediante el cual se elevó a rango constitucional la sostenibilidad fiscal con el añadido de que por ella debían velar todas las ramas del poder público, en particular el poder judicial, pues en esa norma se estableció que «el procurador general de la nación o uno de los ministros del gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal, cuyo trámite será obligatorio».

El círculo se completó con la ley 1473 de 2011, mediante la cual se aprobó la «regla fiscal» que, al decir de un comentarista económico, es una «camisa de fuerza para cuerdos» pues establece un marco de gasto de mediano plazo, que regirá la programación del gasto del gobierno nacional en un horizonte de cuatro años.

El presupuesto para 2013

En este nuevo ambiente normativo, se aprobó el presupuesto general de la nación para el año 2013, así como el presupuesto de regalías. El monto del primero asciende a la suma de $185,5 billones de pesos, superior en $20,1 billones al presupuesto aprobado para 2012. El segundo asciende a $17,7 billones para 2013 y 2014.

Entre los supuestos para calcular los ingresos, hay dos que merecen comentarse. El primero es la proyección del crecimiento del producto interno bruto (PIB), que el Gobierno considera será del orden del 4,8%, superior al llamado crecimiento potencial (el que se calcula sobre la base del comportamiento histórico de esta variable), que es del 4,5%.

El optimismo gubernamental no se compadece con el comportamiento del producto observado hasta el mes de septiembre de 2012, cuando alcanzó un crecimiento anual de 2,1%, mostrando una desaceleración drástica en el ritmo de avance que se traía, en momentos en que sectores como la industria y la construcción presentan decrecimiento de sus respectivos productos y el sector minero-energético empieza a mostrar signos de decaimiento. Tampoco se compadece con las condiciones críticas por las que atraviesa la economía internacional, que no ve luz al final del túnel de la situación recesiva o depresiva que la aqueja.

El otro supuesto tiene que ver con el comportamiento de la balanza comercial (exportaciones menos importaciones). El Gobierno supone que, con la implementación de los TLC, en particular el suscrito con los Estados Unidos, las exportaciones crecerían más rápidamente que las importaciones. La verdad es que, según el DANE, en 2012 las exportaciones presentaron una disminución de 11,2%, en tanto que las importaciones disminuyeron en 0,8%.

El desfase en el crecimiento del producto y de la balanza comercial implica que los ingresos corrientes serán inferiores a lo previsto, tal como ya sucedió en el año 2012, cuando el recaudo por concepto de IVA (interno y externo) disminuyó en 14,3% respecto a 2011, en tanto que los ingresos por aranceles disminuyeron en 26,2%, gracias a una economía que no se comportó como lo esperaba el gobierno improvidente.

Es de esperar, entonces, que, en la medida en que las tendencias de la economía y del comercio exterior se mantengan, en 2013, el presupuesto presentará unos niveles más o menos elevados de desfinanciación, con todas las implicaciones que ello comporta para el gasto público.

La perspectiva del gasto

Con relación a éste, al finalizar 2012, se había comprometido el 97,8% del total de recursos apropiados en la ley de presupuesto y sus modificaciones para funcionamiento. Éste incluye los gastos de personal, los gastos generales, las transferencias (incluidas las pensiones) y los gastos de la operación comercial del gobierno. Cabe destacar que el nivel de ejecución del presupuesto de funcionamiento es muy bajo en sectores claves para el desarrollo como el de ciencia y tecnología (73,7%), minas y energía (76,3%) y el de ambiente y desarrollo sostenible (86,8%).

La inversión, por su parte, presenta un nivel de ejecución de 94,3%, destacándose sectores como defensa y policía, con un 99,2%, sólo superado por el sector de vivienda, que alcanzó una ejecución del 99,9% en razón del demagógico programa de 100 mil viviendas gratis que constituyen, en gran parte, el pasaporte a la reelección de Santos o a la elección de Vargas Lleras.

Durante 2013, se empezarán a sentir los efectos de la reforma tributaria aprobada casi que al tiempo con el presupuesto para este año. Habrá que esperar que el descenso en los recaudos por concepto de cuotas parafiscales del SENA, el ICBF y la salud no se vean compensados por el aumento en el impuesto con destinación específica denominado CREE, en razón a la situación del sector productivo y de comercio exterior que se señaló más arriba y de la continuidad de la crisis internacional.

En síntesis, se tiene un presupuesto signado por una coyuntura económica adversa, por los beneficios tributarios otorgados a las grandes empresas y empresarios del país con la reforma tributaria, por la regla fiscal, que busca hacer nugatorias sentencias judiciales que beneficien a los ciudadanos y por unas perspectivas de reforma pensional y de salud de las que se puede decir, por ahora, que apuntan, la primera, a desmontar el régimen de prima media y, la segunda, hasta donde se puede prever, al mantenimiento de las condiciones de intermediación financiera de las EPS (corrupción incluida), que son la causa del pésimo servicio que reciben los ciudadanos.