Transformar el país en una potencia mundial de la vida implica superar el desequilibrio regional y la indiferencia histórica de los poderes nacionales y regionales hacia los territorios más pobres del país
Carlos Fernández
Las elecciones regionales del próximo 29 de octubre están atravesadas por aspectos no sólo políticos, sino que involucran la necesidad de darle una nueva orientación a las relaciones entre el nivel nacional del Gobierno y los niveles departamentales y municipales.
Es mucho lo que está en juego: nada más ni nada menos que la articulación del nivel nacional con el territorial para avanzar lo que más se pueda en la ejecución del programa que llevó a Petro a la presidencia. Obviamente, tal articulación pasa por la elección en departamentos y municipios de personas comprometidas con el cambio que pregona el Gobierno. Pero también depende de que el Gobierno nacional adelante una campaña de acompañamiento a los entes territoriales, incluidos, como es obvio, aquellos en los que triunfen candidatos de signo político no afín al del nivel nacional.
La situación de las finanzas territoriales
El 25 de julio pasado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio a conocer los Informes de Viabilidad Fiscal de los departamentos y ciudades capitales correspondiente al año 2022. En él se da cuenta de la ejecución fiscal y presupuestal de los entes territoriales señalados durante dicha vigencia, destacándose las siguientes conclusiones:
Lo primero es que las Gobernaciones y ciudades capitales presentaron un déficit fiscal equivalente al 0,5% del Producto Interno Bruto, PIB, superior en 0,1% al registrado en 2021. Tal resultado es la consecuencia de un aumento de los gastos por concepto de intereses de la deuda, que se elevaron por cuenta del aumento de las tasas tanto internas como externas. También incidió en este resultado la disminución de los ingresos provenientes del Sistema General de Participaciones, SGP, y otras transferencias de la Nación.
En segunda instancia, el recaudo de los tributos que cobran los entes territoriales aumentó en conjunto, destacándose el recaudo por concepto de impuesto de industria y comercio, que se explica por la elevación de la actividad económica luego de la pandemia. No obstante, impuestos como el predial disminuyeron su recaudo, lo cual no se compadece con el propósito del Gobierno nacional de hacer de éste un impuesto que genere mayores rentas y que eleve su progresividad, en desarrollo del Acuerdo de Paz, mediante la implementación del catastro multipropósito, tarea en la que se registra un cierto retraso.
Como tercera conclusión tenemos que el saldo de la deuda pública de Gobernaciones y ciudades capitales representó el 1,49% del PIB, levemente inferior al saldo registrado al finalizar 2021, que fue del 1,52%. Dado el peso de las grandes capitales como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, las ciudades responden por el 71% de este saldo, contra el 29% de los departamentos.
Sobre el Sistema General de Participaciones
El comportamiento de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), se destacan las siguientes situaciones:
1) La participación del sector educativo fue deficitaria, en la medida en que los gastos de funcionamiento crecieron más que proporcionalmente en el período 2014-2022 respecto a las asignaciones. Con todo, algunas entidades territoriales presentaron superávits en este rubro, particularmente en lo que tiene que ver con el Plan de Alimentación Escolar, PAE, que presentó un superávit de más de 600 mil millones de pesos. En esto inciden situaciones relacionadas con desconocimiento de normas, deficientes procesos de contratación y, ¿por qué no decirlo?, desinterés de algunas entidades territoriales en la ejecución de estos recursos.
2) En salud, dejaron de ejecutarse 1,7 billones de pesos del Fondo Local de Salud, mientras que, gracias a la Ley de Punto Final promovida por el gobierno de Iván Duque, se cancelaron deudas de las EPS a los hospitales por 1,8 billones, de los cuales la Nación cofinanció el 61%. Gracias a esta ley, la Nación y los gobiernos territoriales se hicieron cargo de deudas que tenían las EPS con los hospitales públicos, liberándose gratuitamente de una carga que les correspondía.
3) El aumento en las necesidades de subsidios en los servicios públicos domiciliarios está frenando las posibilidades de inversión en infraestructura, sin que se pueda decir que los subsidios están llegando a los sectores más necesitados dados los grandes problemas en el proceso de estratificación a nivel municipal.
4) En cuanto al manejo de los recursos de propósito general del SGP, el problema central radica en que, mediante documentos de políticas públicas aprobadas en el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, se les están asignando responsabilidades adicionales a los entes territoriales sin que exista un proceso ordenado de financiamiento de tales nuevas responsabilidades.
Cómo se avizora el futuro inmediato
La situación fiscal territorial y las relaciones Nación-entes territoriales no pasa por un buen momento y esto desde mucho tiempo atrás. No se ha logrado, de una parte, una auténtica descentralización de las regiones y los territorios y, por otra, la sujeción a la autoridad del nivel nacional se caracteriza por imposiciones, ineficiencia, despilfarro y, en ocasiones, parálisis para la ejecución de los planes de desarrollo de gobernaciones y municipios.
El proceso mismo de planeación territorial se enmarca en normas desactualizadas que impiden tener en cuenta las nuevas realidades del nivel local y territorial dentro de una planeación en beneficio de las comunidades.
Las relaciones del gobierno del presidente Petro con las comunidades y los territorios para efectos de coordinación de las políticas económicas y sociales se han basado en acercamientos a las organizaciones sociales, a las Juntas de Acción Comunal, a las organizaciones campesinas y sindicales, entre otras. Ha faltado, tal vez, una mayor coordinación con la institucionalidad departamental y municipal, en la cual intervengan personas con diferentes orientaciones políticas.
Se hace necesario, luego de las elecciones de octubre, reforzar estas relaciones, independientemente del color político de los elegidos, con el fin de buscar consensos que permitan: i) iniciar un proceso de modernización de la legislación sobre procesos de planeación en los diferentes niveles del Estado, y ii) combinar el relacionamiento social con el relacionamiento institucional.
Por suerte, en el mensaje presidencial que acompaña el proyecto de ley de presupuesto del Gobierno nacional para 2024, se expresa una firme intención de avanzar en este relacionamiento. Presentado el 28 de julio, el mensaje dice que «queremos invertir mejor con las regiones y desde las regiones. El Sistema General de Participaciones se beneficiará del aumento de los ingresos corrientes nacionales, evidenciado en los últimos tres años».
En la medida en que un eje central del Plan Nacional de Desarrollo es el desarrollo del territorio a partir de agua, alcanzar este propósito pasa por lograr equilibrio fiscal nacional y territorial, modernización de la legislación sobre planeación territorial, auténtica descentralización administrativa y un relacionamiento adecuado entre el nivel nacional del gobierno y los niveles departamentales y municipales.
