martes, mayo 21, 2024
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El Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles: Un déficit heredado

Antes de la creación del Fondo, el Estado colombiano subsidiaba el precio de los combustibles, en proporciones que, si bien eran manejables para las finanzas públicas, con el tiempo crecerían excesivamente y llegaría el momento en que estas afectarían la economía

Carlos Fernández

Uno de los objetivos de la política tributaria y presupuestal del Gobierno está relacionado con el manejo de un déficit fiscal elevado que puede poner en riesgo la salud de las finanzas públicas y, por ende, del manejo económico. En la discusión del proyecto de ley que establece el Presupuesto General de la Nación y en el de la reforma tributaria, ha surgido como asunto de fondo la cuantía en que el déficit del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles -FEPC- contribuye al elevado déficit de las finanzas públicas que recibió el gobierno del Pacto Histórico.

El FEPC fue creado en 2007 pero sólo empezó a operar en 2009. Su objetivo es lograr que los precios internos de los combustibles (gasolina y ACPM) no se vean afectados grandemente por la volatilidad de sus precios en el mercado internacional. Como es sabido, éste es un mercado que se ve afectado permanentemente por las condiciones políticas de las regiones productoras y consumidoras de petróleo, por la situación de guerra o paz que se viva en ellas y por la competencia entre las transnacionales que lo manejan.

Antes de la creación del Fondo, el Estado colombiano subsidiaba el precio interno de los combustibles, en proporciones que, si bien eran manejables para las finanzas públicas, amenazaban crecer con el tiempo, con lo que llegaría el momento en que éstas se verían afectadas seriamente.

La política de estabilización

Pero la creación del FEPC tuvo que ver más con la prevalencia de las tesis neoliberales acerca de lo inconveniente de que el Estado interviniera en los mercados mediante fijación de precios o establecimiento de subsidios. Dado que el precio de los combustibles tiene una enorme incidencia en la vida cotidiana de la gente por su efecto en las tarifas de transporte y, en consecuencia, en el precio de alimentos y de bienes de consumo masivo, así como en el costo del servicio de energía eléctrica, se optó por buscar una política de estabilización de los precios, financiada por fuera de los recursos públicos.

En síntesis, la política consiste en que se determina, primero, un precio de referencia, relacionado con el mercado internacional, denominado precio de paridad. Luego, se determina el precio del productor o ingreso al productor, el cual se calcula como el precio del galón del mes anterior corregido por una tasa de reajuste que refleja la tendencia del precio internacional.

Si la tendencia de este último es al alza, y el precio de paridad es mayor que el precio del refinador o el importador, se reajusta el precio hasta 3%. Si la tendencia es a la baja y el precio de paridad es menor que el del refinador o el importador, se reajusta este precio hasta en menos 3%.

Al precio del productor, se le aplican los impuestos, costos de transporte y márgenes de distribución y del vendedor final en estación de gasolina, de lo que resulta el precio final al consumidor. De estos movimientos y diferencias en el precio, resultan los saldos que deben girar al Fondo refinadores o importadores cuando el precio externo es menor al interno o que se deben transferir a los mismos cuando la situación es la inversa.

Pero resulta que, en dos oportunidades, la Corte Constitucional declaró que, en el primer caso, era inconstitucional que refinadores y productores transfirieran los recursos señalados por cuanto tal medida constituía un impuesto cuya cuantía la determinaba el poder ejecutivo a través del Ministerio de Minas y Energía, mes a mes, en tanto el poder legislativo, el único autorizado para determinar los tributos que deben pagar empresas y ciudadanos, no tenía que ver en el asunto. En el segundo caso, es decir, cuando el precio internacional era mayor al interno, la Nación quedó con la obligación de entregarles a refinadores e importadores la diferencia.

Se configura el déficit

De esta manera, entre 2011 y 2019, se generó un déficit en el Fondo de 17 billones de pesos, que financió la Nación con emisión de títulos de deuda de la tesorería (TES). El año 2020 fue mínimamente superavitario. La ley que aprobó el Plan de Desarrollo del gobierno anterior autorizó al Gobierno a extinguir esta deuda del Fondo con la Nación, lo cual se hizo una vez consolidadas las cuentas hasta el año 2020. En este punto, el Fondo quedó sin deuda, pero la Nación quedó con la deuda de los TES emitidos para financiar los 17 billones. De ahí en adelante, el déficit del Fondo que se registrara, debía ser asumido por el presupuesto nacional.

Para 2021, el gobierno anterior calculó un déficit de 11,7 billones, de los cuales pagó, en diciembre de ese mismo año, la suma de 3,9 billones. La diferencia, 7,8 billones, deberá pagarse en 2022. Al mismo tiempo, el gobierno de Duque presupuestó 14,2 billones para este mismo año e incluyó, en el proyecto de Ley de Presupuesto para 2023, una partida de 19,2 billones. Es decir, que, de un momento a otro, el presupuesto nacional se vio recargado en sus gastos con un déficit que antes no se contabilizaba en él, pero que permitió gastos que, tampoco, se contabilizaban.

El beneficiario de la situación

Del total de gasolina y ACPM que consume el país, anualmente, el 25% es importado. La única empresa autorizada para importar es Ecopetrol, o sea que es esta empresa, que pertenece en un 80% a la Nación, la beneficiaria del subsidio al consumo de combustibles. Este subsidio se paga sobre el total del consumo y no sobre lo importado. Los expertos calculan que, este año, el déficit será de 34 billones y la única salida que plantean es la de subir el precio al consumidor final, cosa que ya se empezó a hacer en este gobierno, al elevar el precio del galón de gasolina en 200 pesos mensuales.

Obviamente, tirios y troyanos saben que un aumento continuo en el precio de los combustibles al consumidor final puede disparar un descontento social de incalculables proporciones por su efecto sobre los ingresos de asalariados, clases medias y sectores de la economía popular.

Por ello, la política de estabilización ha llevado a una situación insostenible y demanda ser replanteada en toda su extensión. El cumplimiento del programa de gobierno exige recursos nuevos que, en principio, debería aportar la reforma tributaria en una cuantía que se espera sea de 22 billones de pesos el año entrante pero que se verán comprometidos para financiar déficits del orden de los 34 billones que se calculan para ese año por concepto del diferencial de precios externos e internos de los combustibles.

Combustibles y transición energética

Un elemento adicional que se debe considerar es el de que un punto importante del gobierno actual está relacionado con la necesidad de desestimular el consumo de combustibles fósiles y de carbón, en aras de una transición energética que ataque el cambio climático. La elevación de los precios de los combustibles apunta a lograr este desestímulo.

Pero esta transición no se va a dar de un día para otro. Requiere todo un entramado de medidas que apenas están esbozadas y que demandan tiempo y recursos financieros y es necesario, entre tanto, sostener la actividad económica, invirtiendo en producción y generando empleo. Aquí hay que reflexionar sobre el contenido, la forma y los tiempos del cambio propuesto.

Logros como la rebaja en las tarifas de energía (que, en Colombia, es, fundamentalmente, hidroeléctrica) son importantes porque benefician a amplios sectores populares, pero deben proyectarse en políticas de largo alcance que apunten al cumplimiento del programa sin la cortapisa del pensamiento hasta ahora predominante sobre el manejo de los combustibles y la mencionada estabilización.

Surgen preguntas que exigen urgente respuesta: ¿En qué medida el volátil precio internacional del petróleo y de los combustibles debe ser el punto de referencia para determinar el precio interno? ¿Cómo acompasar la elevación del precio interno de los combustibles con la puesta en operación de alternativas “limpias” de generación de energía, de transporte, de cambio en el tipo de vehículos que se utilizan? ¿Por qué desestimular el uso de combustibles fósiles en Colombia pensando en su importación de Venezuela?

Responder éstas y otras preguntas es una obligación política de gran envergadura.

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