miércoles, julio 17, 2024
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Reforma a la salud, ¿ley ordinaria o ley estatutaria?

El texto desvela lo que oculta la falsa polémica sobre la forma como el Parlamento apruebe las normas, que la situación social requiere y el pueblo exige

Oscar Dueñas

Ley ordinaria o ley estatutaria. Hay quienes acuden a ese debate de palabras para ocultar su rechazo a cualquier cambio. Sea lo que fuere, se requiere enfrentar este dilema coyuntural con información que tenga respaldo. La palabra Estatuto ingresó al léxico jurídico en la Baja Edad Media. Se refería a la legislación que regía en determinados lugares. Era lo contrario al derecho común, en otras palabras, la oposición al Derecho romano como construcción teórica y “pensamiento único” de aquella época. Por eso, la “teoría de los estatutos” la desarrollaron los glosadores en Bolonia, Florencia, Chartres, París y otras ciudades.

Se clasificaron los estatutos como personales y como reales, algo que irá a ser básico en la teoría jurídica europea. En Colombia, el estatuto personal aparece en el artículo 19 del Código Civil y el estatuto real en el artículo 20 y las definiciones de derechos reales y personales las dan los artículos 665 y 666 del mismo código. La Constitución de 1991, emplea la palabra “estatuto” en siete ocasiones, de manera resaltada en el artículo 53 al hablar del Estatuto del Trabajo y ordenarle al Congreso que lo expida mediante una ley.

Ley estatutaria

Hay quienes opinan que un estatuto, en cuanto se refiera a derechos fundamentales, obliga a su expedición mediante ley estatutaria. No necesariamente. Para la Corte Constitucional, sentencia 280 de 2007: “….no obliga a que su regulación deba hacerse mediante ley estatutaria, todo lo contrario, no resulta recomendable dentro del Estado Social de Derecho, imponer la carga de la mayoría cualificada que presupone la adopción de la ley estatutaria a materias de contenido económico y social como el régimen de vinculación de los servidores del Estado, como para ningún otro trabajador”. Lo importante es no afectar el núcleo esencial de tales derechos.

Aspectos formales de la tutela han sido reglamentados inclusive por decretos; y a nadie le ha pasado por la mente que no pueden pactarse cláusulas en una convención colectiva si se toca el derecho fundamental al trabajo.

Por otro aspecto, no es derecho fundamental un modelo que regule un servicio público, como lo tratan de insinuar algunos comunicadores sociales. Lo que es fundamental es el derecho a la salud, al trabajo, a la pensión, aunque sobre esto también ha habido discusión. El doctor Luis Carlos Pérez y otros juristas demandaron todo el articulado de la ley 100 de 1993, argumentando que la seguridad social en salud y en pensiones no podía regularse mediante una ley ordinaria.

La Corte Constitucional, sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994, no les dio la razón a los demandantes; la Corte hizo propia la discutible consideración de que los derechos de tipo asistencial no eran fundamentales y, por lo tanto, declaró exequible la ley 100 de 1993 en cuanto no era necesario que el Congreso le diera el trámite de ley estatutaria. Después la Corte cambió de criterio, especialmente en el año 2008, y dijo que la salud y las pensiones sí son derechos fundamentales, (T-752 y T-760, entre otros fallos).

Ley ordinaria

El numeral 1° del artículo 150 de la Constitución permite reformar la legislación. Puede implicar o no una radical modificación en lo cultural y en lo social. La paradoja actual es que normas muy importantes urge aprobarlas y por eso se acude al trámite de la ley ordinaria dado que debe darse respuesta a las grandes movilizaciones populares de hace meses y a la fuerte necesidad de cambio y, entonces, como lo dijo la Corte Constitucional en el año 2007 “no es recomendable” acudir al mecanismo de la ley estatutaria.

No hay que tenerle temor al examen que hará la jurisdicción constitucional. Ésta solamente puede cuestionar aquellas proposiciones jurídicas que estime inconstitucionales y puede hasta ordenar que aspectos puntuales se tramiten en determinada forma.

Hay que poner de presente que, en materia de jurisprudencia vigente, lo único cierto es la incertidumbre. Cualquier cosa puede surgir, máxime si el combustible es la manipulación informativa. Siempre ha sido así. Las Altas Cortes frecuentemente adoptan posiciones contradictorias y hasta sorprendentes.

Después de la caída de Rojas Pinilla, la Corte Suprema (que tenía el control de constitucionalidad) viabilizó el Plebiscito con la disculpa de que la Junta Militar de Gobierno estaba autorizada para producir “derecho revolucionario”.

Con ocasión de la emergencia económica decretada por el presidente Betancur, la Corte Suprema a partir de una sentencia de 23 de febrero de 1983,  declaró inconstitucionales 18 decretos, y la  mayoría de magistrados -liberales- criticaron “la práctica perniciosa y desmedida” de legislar en materia económica por medio de decretos legislativos y quienes salvaron el voto -casi todos conservadores- calificaron el fallo de anacrónico y esbozaron como argumento en favor de los derechos sociales en Colombia:  “Las primeras huelgas, los primeros sindicatos y la organización del partido comunista”.

¿Y ahora? La perplejidad es mayor. La actual Corte Constitucional, en la publicitada sentencia C-055 de 2022, acudió a una figura jurídica según la cual esa corporación puede modificar el significado material de la Constitución de 1991 “en cuanto a la comprensión de la problemática constitucional” (Boletín de prensa de la propia Corte).

¿Aprobará el Congreso las leyes sobre reformas a la salud, las pensiones y al trabajo, temas estos centrales para el ciudadano? ¿La Corte le dará bendición constitucional a lo que fuere legislado? Estas son inquietudes que de todas maneras hay que tener en cuenta.

Momento histórico

Si las reformas no pasan, se impone constatar las debilidades del sistema jurídico-institucional derivado, en la práctica, de la Constitución de 1991. Si hay vía libre, el desafío es enorme, no solo porque hay que demostrar que lo aprobado es lo adecuado, sino porque se requerirá de un conjunto de normas, programas y realizaciones para que las propuestas funcionen.

Digo lo anterior no solo por sentido común sino porque a raíz de la expedición de la ley 100 de 1993, en los tres años siguientes se dictaron 82 decretos (calificados como reglamentos, adiciones, correcciones, establecimiento de condiciones, aclaraciones, actualizaciones, determinaciones) sobre el sistema de pensiones y, sobre salud, fueron casi 200 los decretos que se promulgaron (datos que aparecen en la publicación del Ministerio del Trabajo, Guía metodológica de la ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, 1.343 páginas, tercera edición).

La respuesta a las anteriores incertidumbres irá a llegar en un momento histórico y geopolítico determinante para todo el mundo, puesto que, por un lado, la guerra en Ucrania se está convirtiendo en un jaque al “Euro-centrismo”, y, por otro aspecto, la influencia cada vez mayor de la China obliga a conocer, a la mayor brevedad, sus instituciones jurídicas.

Y, en Colombia, la unión de los expresidentes de la república contra las reformas, permite visualizar como telón de fondo, que para las élites la palabra cambio sigue siendo sinónimo de recorte a los derechos de los trabajadores y de los pensionados, como aconteció con las normas que Gaviria y Uribe impulsaron (leyes 50 de 1990, 789 de 2002, 797 de 2003 y el Acto Legislativo No. 1 de 2005).

De manera que la invocación a que cualquier reordenamiento se haga mediante “ley estatutaria” no es más que un obstáculo. Lo que no ocasiona incertidumbre alguna es que los cambios son necesarios.

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