El nuevo gobierno ha hecho un esfuerzo importante por enderezar el rumbo económico
Carlos Fernández
El presupuesto nacional constituye una herramienta para concretar, año a año, la propuesta programática del gobierno de turno. Esta propuesta, a su vez, está contenida en el Plan de Desarrollo que presenta el Gobierno y que aprueba el Congreso unos seis meses después de posesionado el nuevo poder ejecutivo.
Cuando hay un cambio de gobierno, el saliente presenta su propuesta presupuestal para el año siguiente y el entrante debe tomar medidas para introducir, en el proyecto de presupuesto presentado por su antecesor, modificaciones que apunten a lo que sería la ejecución de su plan de gobierno.
El proyecto de presupuesto general de la nación (PGN) para el año 2023 fue presentado por el gobierno de Duque y ya el nuevo gobierno le ha introducido algunas modificaciones que van en la vía de ejecutar algunas de las propuestas que trae el programa del Pacto Histórico, cuya concreción se ha planteado que se lleve a cabo en el Plan de Desarrollo mediante encuentros regionales con amplia participación popular.
Tales modificaciones surgen, también, de la desfinanciación en que dejó el gobierno de Duque rubros claves del presupuesto de gasto, buscando limitar la maniobrabilidad del nuevo gobierno. De ahí que el ministro Ocampo haya planteado una reforma legal que cambie los tiempos y los responsables de presentar el proyecto de presupuesto, de forma tal que no sea el gobierno saliente el que lo haga, sino que, como lo indica la lógica política, sea el entrante el que asuma esa responsabilidad.
Las modificaciones introducidas
Lo primero que modificó el nuevo gobierno en el proyecto de presupuesto fue su monto. Sin ampliar el endeudamiento, apelando a recursos cuya consecución se ha revelado bastante segura, se pasó de una cifra de ingresos y de gastos de 391,5 billones de pesos a una de 405,6 billones, esto es, se adicionó lo propuesto por Duque en 14,1 billones. Tal adición se distribuyó así: 2,9 billones para funcionamiento y 11,2 billones para inversión.
La nueva cifra presupuestal aprobada no incluye los recursos adicionales que se obtendrían una vez aprobada la reforma tributaria presentada por el gobierno el 7 de agosto y que empezaría a regir en 2023.
El aumento en funcionamiento tiene como objetivos, de una parte, garantizar el cumplimiento de los compromisos en materia salarial y pensional, que podrían verse afectados por la elevada inflación que se vive en la actualidad. Por el otro, se busca complementar la financiación de rubros como el de las instituciones públicas de educación superior o el manejo de riesgos y desastres. El monto para el servicio de la deuda no se incrementa y el de inversión se ve aumentado en los 11,2 billones señalados, lo que significa un incremento de 6,3% respecto a lo asignado para 2022. La propuesta de Duque implicaba una disminución del 9,8% del presupuesto de inversión.
En la distribución de los recursos adicionales para inversión, se destacan los recursos que se destinarán a Hacienda y Crédito Público con el objetivo de contribuir a la financiación de grandes obras de envergadura nacional, a sustitución de cultivos y a programas de desarrollo con enfoque territorial.
Empezando a ejecutar parte del programa
Aparte de la de Hacienda, las adiciones tienen las siguientes orientaciones y montos:
*Sector Agricultura y Desarrollo Rural: 1,9 billones de pesos para programas como la formalización de la propiedad rural de indígenas y negros, distritos de riego y otros.
*Sector Minas y Energía: 1,5 billones para la financiación de subsidios de energía y gas para los estratos 1, 2 y 3.
*Sector Salud y Protección Social: 1,2 billones para mejoramiento de la capacidad instalada de los servicios de salud y de inmunización.
*Sector Educación: 1,1 billones para infraestructura para la educación básica y media y fortalecimiento de la educación superior a través del Icetex.
*Acuerdo de Paz: 1,3 billones para su implementación
*Sector Inclusión Social y Reconciliación: 1 billón para diferentes programas sociales.
*Sector Vivienda y Agua Potable: 1 billón para financiar programas sectoriales.
*Sector Transporte: 749 mil millones para caminos vecinales que conecten los territorios.
El nuevo gobierno, como se ve, ha hecho un esfuerzo importante por enderezar el rumbo de las finanzas públicas, de conformidad con el programa elegido en junio.
Pero, por más que se quiera, no es posible enderezar completamente el rumbo, si se parte de la intencionalidad con que el gobierno de Duque elaboró su propuesta de presupuesto. En efecto, a la pasada administración le interesaba más cumplir sus propias metas fiscales y macroeconómicas que atender cuestiones urgentes de la política social y económica.
Así, dejó una partida para financiar, en 2023, el déficit calculado de abril a diciembre de 2022 del Fondo para la Estabilización del Precio de los Combustibles (FEPC) de 19 billones de pesos, pero disminuyó en 7 billones el proyecto de inversión, afectando los presupuestos de sectores como Agricultura, Inclusión Social y Reconciliación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación y otros, lo cual es un indicador de sus prioridades. Sobre el FEPC volveremos en otra ocasión.
El presupuesto y la regla fiscal
El comportamiento mencionado apuntaba más a cumplir a cabalidad con la norma que restableció el funcionamiento de la Regla Fiscal, la cual fue suspendida durante la pandemia, lo que le permitió al entonces gobierno de Duque elevar el déficit fiscal del gobierno nacional central por encima de lo que permitía la Regla y subir el endeudamiento en un 20-25% del PIB respecto a los límites que se traían antes del covid-19. Pues bien, la ley que restableció la vigencia de la regla fiscal, fijó en 4,6% el límite máximo permitido de déficit estructural del gobierno central para 2022.
Eso le daba al gobierno de Duque un gran margen de maniobra en el manejo de los ingresos y gastos, al punto que se fijó un déficit fiscal estructural de 2,1%, bastante lejano del permitido. Pero, a partir de 2023, cuando ya hubiera nuevo gobierno, el déficit permitido se bajó notablemente, disminuyendo el margen de maniobra del mismo.
Pues bien, las modificaciones introducidas por la nueva administración muestran que es posible apuntarle a beneficiar a la población más vulnerable, al tiempo que se cumple con la legislación sobre límites al accionar fiscal del mismo. El Gobierno no puede incumplir la norma sobre Regla Fiscal pues violaría la ley, independientemente del objetivo con el que fue creada. Ésta es una norma que existe en países autoproclamados democráticos y busca limitar el manejo presupuestal de gobiernos considerados autoritarios e irresponsables en el manejo de las finanzas públicas.
En realidad, es una cortapisa impuesta al manejo fiscal, motivada por la concepción neoliberal de frenar el accionar del Estado y de los partidos y sectores sociales y populares que reivindican sus aspiraciones más sentidas. Claro que las finanzas se deben manejar con responsabilidad. Pero no puede ser que un gobierno deje de lado sus obligaciones con la población por tecnicismos fiscales.
La inflexibilidad del presupuesto
Una cantinela permanente de los amigos del poder de las élites es el elevado nivel de inflexibilidad del presupuesto colombiano, debido a normas constitucionales, legales, adoptadas por decreto, así como los compromisos a varios años denominados vigencias futuras. El borrador de un documento del Departamento Nacional de Planeación elaborado sobre el tema y citado por el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) señala que dicha inflexibilidad alcanzó en 2021 el 90,9% del total del presupuesto. Es decir, el margen de maniobra para asignar los recursos apenas alcanzó al 9% del presupuesto.
Esto hay que analizarlo con pinzas. Algunas restricciones, constitucionales y legales, corresponden a batallas ganadas en las normas gracias a la movilización. Es el caso del Sistema General de Participaciones, mediante el cual se determina cuántos recursos debe transferir el Gobierno nacional a los entes territoriales para que adelanten programas de educación, salud y medioambientales en sus territorios.
Se encuentran, también, entre las inflexibilidades constitucionales, los aportes que debe hacer el Gobierno nacional al Sistema General de Seguridad Social en Salud, motivo de fuertes disputas por cuanto son las EPS las encargadas de manejarlos. La reforma a la salud que se ha planteado como programa de gobierno permitirá debatir esta cuestión sobre la forma de financiar este derecho.
Las pensiones constituyen otra inflexibilidad anotada en el documento mencionado, si bien su inflexibilidad surge de limitaciones legales. Con un sistema de pensiones que no cubre si no a un mínimo de personas con derecho a disfrutar de este beneficio, su financiación es crucial para aumentar cobertura y niveles de remuneración. O sea que no se trata tanto de considerar inflexibles las apropiaciones presupuestales para cubrir las pensiones sino de establecer un sistema financieramente sostenible y de cubrimiento universal.
La financiación de las universidades públicas es, también, una tarea urgente, que ha dejado de ser cumplida hasta ahora y que los técnicos consideran otra inflexibilidad del presupuesto.
El presupuesto como arma política
Los teóricos de la inflexibilidad parten de un criterio anti-derechos de la gente al considerar que estas cuestiones impiden un mejor manejo presupuestal. El cumplimiento de un programa social y económico como el del Pacto Histórico pasa por un manejo fiscal responsable que le apunte al logro de las distintas propuestas. El ejercicio anual de elaboración del presupuesto debe ser, como lo está siendo en este momento de discusión en el Congreso, la oportunidad de decirles a los votantes del Pacto y al conjunto de la población trabajadora del país que sí hay voluntad de cumplir.
Lo realizado hasta ahora con la elaboración del presupuesto para 2023 es apenas un leve indicador de cómo sí es posible que dicho ejercicio, hasta ahora usado para obtener prebendas y tajadas, puede estar puesto en beneficio de los que más requieren la acción estatal si se acompaña de las reformas estructurales propuestas.
