A corregir la política fiscal

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La iniciativa no quiere aumentar impuestos como el IVA, fundamentales en la canasta familiar. Foto Yago Medellín, en Flickr

El proyecto presentado quiere enderezar la política tributaria del país. Si bien la iniciativa busca erradicar el hambre y reducir sustancialmente la pobreza, no implica una reforma estructural del sistema. ¿Por qué?

Carlos Fernández

El gobierno de Petro inició su actuación en el terreno de la economía con la presentación, al día siguiente de la posesión presidencial, del proyecto de ley de reforma tributaria. Al simbolismo que caracterizó la ceremonia de posesión, vino a sumarse el carácter simbólico de esta primera propuesta de reforma. Fue como decir: tenemos mucho por hacer, necesitamos recursos adicionales para hacerlo y, para agenciar tales recursos, requerimos modificar, ya, el regresivo e ineficiente sistema tributario vigente.

No obstante, el alcance del proyecto presentado no permite decir que se trata de la reforma estructural que haría innecesarias nuevas reformas en los próximos años. De hecho, el ministro Ocampo señalaba, en entrevista con Los Danieles del domingo 14 de agosto, que, según los resultados de la reforma que se apruebe, espera volver pronto con una nueva propuesta de reforma para reducir impuestos, particularmente a las empresas.

Los contribuyentes

El diagnóstico sobre el actual sistema tributario muestra que la carga tributaria del país, es decir, la proporción de los impuestos dentro del Producto Interno Bruto (PIB), es inferior no sólo a la que se observa en los países de la OCDE sino, también, respecto a países con estructuras económicas similares. De otro lado, dicha carga recae de forma proporcionalmente mayor sobre los contribuyentes de naturaleza jurídica (empresas) que sobre las personas naturales.

El proyecto de reforma presentado parte del criterio de que la mayor carga de la tributación debe revertirse de las empresas a las personas naturales. Así, se adopta el criterio con el que operan los países de la OCDE y otros países que no hacen parte de ese organismo, en los que son las personas naturales las mayores responsables de la financiación del Estado.

En este sentido, la propuesta dice apuntar a hacer del sistema tributario colombiano algo más progresivo, más equitativo, más justo, más simple y más eficiente. Para el efecto, propone eliminar exenciones inequitativas de que gozan las personas de más altos ingresos y empresas específicas localizadas en ciertos sectores o regiones.

El tratamiento a las personas naturales

La baja proporción del impuesto de renta que pagan las personas naturales en Colombia respecto a otros países desarrollados o de economía similar obedece, en criterio del Gobierno, a las excesivas deducciones y rentas exentas que inciden en el cálculo de este impuesto y al tratamiento más favorable a los ingresos por concepto de ganancias ocasionales y de dividendos, que son percibidos por los contribuyentes de más altos ingresos.

Estos factores generan inequidades horizontales y verticales entre los contribuyentes que son personas naturales. La primera inequidad hace referencia a que personas con ingresos similares paguen impuestos diferenciales según sea el origen de tales ingresos. Así, mientras los declarantes del impuesto de renta de personas naturales reciben el 70% de sus ingresos de rentas laborales, las cuales tienen tarifas de tributación que llegan hasta el 39%, el 13,3% de tales declarantes los perciben de rentas de capital, ganancias ocasionales o dividendos, que tienen tarifas de tributación planas de entre 10 y 20%.

Tarifas planas significa que, independientemente del monto de los dividendos percibidos, por ejemplo, todos pagan el mismo porcentaje. Ahora bien, ¿quiénes perciben rentas de capital o dividendos? Pues los que tienen los recursos suficientes para invertir y percibir por su inversión una renta, que son las personas naturales que están en lo más alto de la escala social y económica.

O sea que, aun percibiendo el mismo ingreso, pagan menos que los que reciben salarios y pensiones. Y ésta es la inequidad vertical, que significa que los que perciben ingresos mayores pagan, proporcionalmente, lo mismo o, incluso, menos que los que perciben menores ingresos.

Exenciones

Para remediar esta situación, el Gobierno propone aplicar la misma tabla tarifaria a los distintos tipos de ingreso, de forma tal que los que ganan lo mismo paguen lo mismo y los que ganen más paguen, proporcionalmente, más. Es decir, la propuesta apunta a reducir las inequidades horizontal y vertical que contempla el actual sistema tributario, haciendo de éste un instrumento cada vez más progresivo.

Un aspecto a tener en cuenta es el relativo a las pensiones. El estatuto tributario actual establece que están exentas del impuesto de renta las pensiones que estén por debajo de algo más de 35 millones de pesos mensuales. Dado que el acto legislativo 01 de 2005 estableció que el tope de las pensiones era de 25 salarios mínimos, ninguna pensión debería ser superior a 25 millones de pesos mensuales, lo que hace nugatoria la norma actual.

La propuesta del gobierno de Petro establece que estarán exentas de tributación del impuesto de renta las pensiones hasta, aproximadamente, 5 millones 700 mil pesos mensuales, lo cual, en nuestra opinión, establece un límite muy bajo a esta exención, dado el carácter de derecho adquirido que la pensión tiene. La exención debería subirse a las pensiones hasta 10 millones de pesos (10 salarios mínimos de 2022), que es el límite inferior de las rentas laborales y pensionales de las que ha hablado el Gobierno a partir del cual se deben gravar las rentas laborales y pensionales.

Las pensiones

Más allá del aspecto meramente tributario, hay que considerar que toda pensión, según lo establece la Constitución en su artículo 48, debería estar exenta de cualquier impuesto de renta. En un comunicado del 8 de agosto del presente año, la Confederación de Pensionados de Colombia -CPC- se pronunció al respecto.

El proyecto de reforma establece, además, la creación de un impuesto al patrimonio de las personas naturales que propende por mayor equidad del sistema tributario de manera que las personas que disponen de capitales elevados paguen una suma adicional por la rentabilidad que obtienen de sus activos, o sea que la tasa impositiva sobre el patrimonio haga ineficiente la adquisición de patrimonios no productivos de alto valor (por ejemplo, las fincas improductivas adquiridas con recursos provenientes de actividades especulativas).

La idea es que este impuesto, considerado anti-técnico por muchos técnicos al servicio de los grandes capitales, sea permanente, como lo fue antes de la imposición de la doctrina neoliberal en las políticas públicas del país.

Con excepción del tema de inconstitucionalidad en el tema pensional, el proyecto apunta, en lo referente al impuesto de renta de personas naturales, a una progresividad que ha estado ausente de las distintas reformas aprobadas o propuestas en los últimos años.

La tributación de las empresas

El proyecto presentado mantiene las tarifas actualmente vigentes en lo que se refiere al impuesto de renta de las personas jurídicas: 35%, en general, y una sobretasa del 3% para las empresas del sector financiero. A las empresas no financieras se les eliminan una serie de exenciones o disminuciones de la tarifa general que elevaban los costos fiscales, es decir, disminuían el monto de los recaudos por conceptos de impuestos y establecían inequidades con otras empresas que no gozaban de tales beneficios.

Por su parte, el proyecto de reforma establece que la sobretasa de las entidades financieras sea permanente. También, se apunta a eliminar los beneficios asimétricos a empresas de sectores y regiones específicas que trae el actual estatuto tributario.

De otra parte, se establece que la tarifa del 20% de impuesto sobre la renta para las empresas ubicadas en zonas francas se aplicará, solamente, a aquellas que presenten un plan de internacionalización que, efectivamente, garantice que se cumpla con el objetivo de tales zonas, cual es el de elevar y facilitar las exportaciones del país.

En términos de asimetrías geográficas, se eliminan la exclusión del IVA y la exención del impuesto a la gasolina y al ACPM en zonas de frontera, lo cual, reconoce el texto presentado, puede generar incrementos de precios para sectores de bajos ingresos, que serían compensados con una política de gasto social más focalizada.

Los impuestos saludables y ambientales

El proyecto de reforma trae otras iniciativas relacionadas con nuevos tributos a bebidas azucaradas y alimentos ultra-procesados que buscan, más que elevar recaudos, disminuir factores que inciden en el aumento de la morbilidad por su consumo, la cual genera gastos en atención en salud. Se establecen, además, impuestos a las exportaciones de petróleo, carbón y oro y se grava la producción de plásticos de un solo uso.

Unos y otros tributos apuntan a poner en ejecución el programa electoral de protección de la naturaleza y de sustitución de las fuentes energéticas por energías limpias. Las consecuencias económicas de las mismas son diversas en el corto plazo. El mayor recaudo obtenido, calculado en 25 billones de pesos adicionales para 2023, deberá ser utilizado en programas que vayan en esa dirección, mucho más si se tiene en cuenta que el gobierno anterior, hasta el último momento, pretendió dejar la olla raspada de los recursos para el gasto público.

Algunas notas finales

Podemos resumir lo dicho hasta ahora en estas consideraciones:

-El proyecto de reforma tributaria no implica una reforma estructural del sistema tributario. Desde este punto de vista, será necesario, una vez se disponga de resultados de estas medidas, introducir nuevas modificaciones al sistema tributario colombiano.

-Tampoco se hace explícita ninguna política sobre el capital extranjero en el país, salvo en lo que tiene que ver con la determinación de la sede administrativa de las transnacionales.

-El énfasis se ha puesto en elevar la tributación de las personas naturales más pudientes y bajar la presión tributaria sobre las empresas, lo que está de acuerdo con las tendencias modernas de tributación. En la discusión en el Congreso, hay que revisar con cuidado el tema del gravamen a las pensiones, dada su connotación eventualmente anti-constitucional.

-La mayor parte de las medidas apuntan, efectivamente, a disminuir las inequidades horizontales y verticales ente las personas y entre las empresas. Algunas de ellas pueden tener impacto negativo sobre sectores populares focalizados, los cuales deberán ser compensados con medidas que subsanen la situación desfavorable desde el punto de vista del gasto social.

-Algunas de las medidas propuestas buscan iniciar acciones tendientes a la protección del medio ambiente y al logro de la transición energética, lo cual está de acuerdo con los planteamientos centrales del Pacto Histórico sobre protección de la vida y lucha contra el cambio climático.

-En general, el proyecto tiende a enderezar el rumbo de la política tributaria. Es de esperar que el lobby de los intereses sectoriales, geográficos y del gran capital no distorsione esta orientación.