En la discusión sobre la aplicación o no de la regla fiscal subyace la contradicción entre el programa social de la administración Petro y la inversión privada, que trata de asegurar su rentabilidad
Carlos Fernández
Era de esperar el revuelo que causó la decisión del Consejo de Política Fiscal, CONFIS, de autorizar al Gobierno a aplicar la cláusula de escape de la regla fiscal. Esta medida permite al Ejecutivo programar, en los próximos tres años, un déficit superior al inicialmente previsto antes de aplicar dicha cláusula.
Desde 2011, con la expedición de la ley1473, Colombia implementó la denominada regla fiscal, que establece un límite en la capacidad gubernamental de manejo de sus ingresos y sus gastos del Gobierno nacional central. En 2021, a raíz de las medidas extraordinarias de gasto y de endeudamiento adoptadas con el argumento de la pandemia, se aprobó la ley 2155, conocida como de inversión social. Esta introdujo modificaciones de fondo en el funcionamiento de la regla fiscal.
Esta nueva normatividad tiene como objetivo “asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, de tal forma que no se supere el límite de deuda (ley 2155/2021)”. Esta ley fijó dos parámetros clave: el límite de deuda neta del 71 % del PIB ─punto a partir del cual las finanzas públicas se pueden volver insostenibles─, y el ancla de la deuda del 50 % del PIB, que representa el nivel prudencial de la deuda neta.
La regla se aplica exclusivamente a las finanzas del Gobierno nacional central y se mide mediante un indicador denominado Balance Primario Neto Estructural (BPNE). Para el año 2024, la meta de este indicador se había fijado en -2,4 %.
Superficie y fondo del debate
El primer elemento de la discusión es si el Gobierno nacional cumplió la regla en 2024. El informe sobre el tema del Ministerio de Hacienda señala que, con la metodología de cálculo establecida legal y técnicamente, sí se logró la meta indicada.
Los analistas críticos del Gobierno se han empeñado en señalar que tal asunto no es cierto, sobre todo por el elevado monto de las transacciones de única vez que se tuvieron en cuenta para llegar a la cifra de -2,4 %.
Esta discusión pasó a un segundo plano cuando el CONFIS autorizó la activación de la cláusula de escape de la regla fiscal. Esto sólo se había utilizado una vez: durante la pandemia, considerada uno de los eventos extraordinarios que, según la ley, justifican su aplicación.
Los mismos críticos han señalado que no ha sobrevenido ningún hecho extraordinario que justifique la activación de la cláusula. Frente a esto, el Gobierno sostiene que el déficit fiscal actual y previsto constituye, como dice la ley, un evento que amenaza la estabilidad macroeconómica del país.
Neoliberales y keynesianos
En un reciente programa en la radio de la Universidad Nacional de Colombia, se debatió este tema y se presentaron, en síntesis, dos posiciones diferentes.
El economista Francisco Azuero calificó de irresponsable la decisión del Gobierno de apelar a la cláusula de escape de la regla fiscal. Según advirtió, esta medida autoriza un mayor endeudamiento en un momento en el que la deuda ya alcanza el 60,6 %. Además, alertó que el espacio fiscal podría traducirse en un desborde del gasto y generar un peligroso proceso inflacionario.
Aunque se declaró keynesiano ─es decir, partidario de una fuerte intervención del Estado en la economía─, su postura refleja un rancio talante neoliberal, al aceptar los límites que esta corriente impone a la política fiscal estatal, mucho más cuando se trata de un gobierno que, como el de Petro, comprometido con un programa de inversión social, no ha contado con los suficientes recursos para su ejecución plena.
Por su parte, el también economista Jorge Iván González ─primer jefe de Planeación Nacional del gobierno de Petro─ asumió una postura más audaz, desde una perspectiva keynesiana. El eje de su argumento se resume en una afirmación tajante: la regla fiscal es insostenible y lo seguirá siendo.
Sustenta esta afirmación en varias razones. La pandemia no se ha acabado en la medida en que se siguen pagando las deudas adquiridas cuando ocurrió. Además, se ha tenido que financiar el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), cuya deuda no cubrió el gobierno anterior. A esto se suma, el impacto de la opción tarifaria ─las facturas de servicios públicos no cobradas durante la pandemia─ sigue pesando sobre las finanzas del Gobierno.
González argumenta, además, que desde la promulgación de la ley sobre la regla fiscal, la deuda pública ha crecido enormemente como proporción del PIB. Esto demuestra, en su opinión, que el control que se quiere ejercer con ella sobre el endeudamiento no ha tenido ningún efecto, lo que evidencia su inutilidad al respecto.
Señala, por otro lado, que al concentrarse exclusivamente en el Gobierno nacional central, la regla fiscal deja de lado un elemento importante de las finanzas públicas: las finanzas territoriales. Estas se soportan, en gran parte, en las transferencias que reciben del Gobierno nacional y, por lo tanto, carecen de incentivos para adelantar su propia actividad de recaudo.
El argumento de González trae otras razones que refuerzan su tesis sobre la insostenibilidad de la regla fiscal. Con ello, propone abandonar este mecanismo y apelar un enfoque basado en la discrecionalidad keynesiana para el manejo de las finanzas públicas.
Ahondando en las causas primeras
Pero esa salida no basta. Es necesario identificar la razón última de este mecanismo de control y, sobre todo, a quién beneficia. De entrada, puede afirmarse que los más interesados en que el Gobierno nacional cumpla la regla son los inversionistas ─nacionales y extranjeros─ que compran papeles del Gobierno, así como las entidades prestamistas que pretenden asegurar, antes que nada, la recuperación de sus créditos con sus respectivos intereses.
Por esta razón, el cálculo del BPNE se supone no debe incluir ingresos o gastos que no sean permanentes, como si los intereses de la deuda no tuvieran un carácter estructural.
Por eso, la institucionalidad de la regla fiscal implica la intervención de tres niveles. En primer lugar, el Gobierno, sobre cuyas medidas están puestos los ojos de tales inversionistas, quienes exigen el cumplimiento de la deuda, sin tener en cuenta programas y necesidades.
En segundo lugar, están las calificadoras de riesgo internacionales ─Moody’s, Standard and Poor y otras─ controladas por el capital internacional. Estas emiten juicios sobre qué tan bien se manejan los gobiernos en materia fiscal, imponiendo sobre ellos, como una espada de Damocles, la calificación de sus finanzas y, en particular, de su deuda.
En tercer lugar, está el Comité de Apoyo a la Regla Fiscal (CARF), organismo consultivo encargado de opinar sobre las medidas gubernamentales, si bien sus conceptos no son vinculantes. Sin embargo, la composición de este comité exige que sus miembros directivos o técnicos deben ser profesionales que hayan trabajado en las calificadoras de riesgo o en el FMI u otras entidades financieras internacionales que maneja el gran capital.
Inicialmente, este comité incluía representantes de los decanos de Economía de diversas universidades. No obstante, la ley 2155 decidió que tenían que ser exclusivamente expertos con el perfil técnico y la trayectoria señalada.
Capital vs. trabajo
En últimas, la institucionalidad nacional e internacional de las finanzas públicas está diseñada para que la lucha entre el capital y el trabajo ─que está inmersa en la política fiscal─ sea favorable al primero. Esta confrontación entre uno y otro no sólo existe en la empresa o a los espacios donde se requiera fuerza de trabajo creadora de riqueza material; también se manifiesta en los ámbitos institucionales, encargadas de agencian los recursos para financiar las políticas públicas.
Cuando las políticas públicas no afectan al gran capital financiero, el Gobierno suele tener un mayor margen de maniobra para cumplir con su programa. Sin embargo, cuando se pone en riesgo la rentabilidad del capital, las restricciones se imponen, no importa que el Gobierno renuncie a cumplir sus compromisos políticos y sociales, con tal de que asegure la rentabilidad del capital. Esta lógica explica, en gran medida, las enormes dificultades para aprobar reformas orientadas a favorecer a la población más pobre.
La política monetaria apunta a lo mismo
De ahí la resistencia del Banco de la República a bajar las tasas de interés que cobra a los bancos comerciales. Al mantenerlas altas ─a pesar de los buenos indicadores en materia de crecimiento, de empleo y de inflación─, se favorece las altas ganancias de los inversionistas del mercado financiero. Bajo el argumento de evitar procesos inflacionarios, se impide la liberación de recursos para que el Gobierno aumente la financiación de sus programas.
Este es, también, otro escenario clave ─conectado con el de la regla fiscal─ en que el capital y el trabajo libran su combate.
