Análisis sobre la refrendación e implementación del acuerdo final.
Jorge Isaac López & Natalia Espinosa Rincón
Para comprender lo que está ocurriendo y lo que va ocurrir en los próximos días respecto al acuerdo final, debemos comprender qué se busca con la refrendación y cómo el debate sobre ella ha cambiado durante el proceso de paz.
La refrendación de un proceso de paz busca, en palabras de profesor Rodrigo Uprimmy[1. http://www.dejusticia.org/files/r2_actividades_recursos/fi_name_recurso.805.pdf], tres cosas:
—Seguridad jurídica: que lo negociado no se pueda revertir en el tiempo.
—Garantías para implementación: que lo acordado pueda convertirse en normas, leyes, decretos, modificaciones constitucionales, etc.
—Apoyo político: que el tratado de paz reciba el mayor apoyo político por los distintos sectores de la sociedad.
El acuerdo de Cartagena, respecto a las tres características antes expuestas, proponía que la refrendación del acuerdo se lograría con la votación del plebiscito por la paz, mecanismo de participación ciudadana para preguntarle al conjunto de la sociedad si estaba de acuerdo o no con lo firmado, para buscar un amplio apoyo político.
A la vez el plebiscito activaría el acto legislativo para la paz, artículo 5, y por lo tanto las facultades especiales para el presidente y el mecanismo de fast track en el Congreso [2. http://www.senado.gov.co/sala-de-prensa/noticias/item/24856-el-abc-del-acto-legislativo-para-la-paz]. Las facultades especiales le otorgarían al presidente de la República la capacidad de emitir decretos con fuerza de ley para la implementación en los primeros 180 días después de refrendación (artículo 2).
El mecanismo de fast track garantizaba que las modificaciones de los proyectos de ley o actos legislativos (modificaciones a la Constitución) que se presentaran al Congreso para la implementación de lo acordado se deben ajustar al contenido final del acuerdo y deben contar con el aval previo del Gobierno (artículo 1). Adicionalmente se reducen de ocho a cuatro debates los requeridos para los actos legislativos; y el primer debate, de los cuatro necesarios, de los proyectos de ley se debe de hacer de forma conjunta entre las comisiones de Senado y Cámara correspondientes (artículo 1).
Es decir, el acto legislativo con las facultades especiales al presidente y el mecanismo de fast track buscaban garantías para la implementación del acuerdo final.
Además, el artículo 4 del acto legislativo para la paz contemplaba que el acuerdo final es “un acuerdo especial en los términos del artículo 3º común a los Convenios de Ginebra de 1949. Con el fin de ofrecer garantías de cumplimiento del acuerdo final, una vez éste haya sido firmado y entrado en vigor ingresará en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta durante el periodo de implementación del mismo como parámetro de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del acuerdo final”. Es decir, seguridad jurídica para lo acordado.
Por lo anterior, el efecto inicial del triunfo del no el 2 de octubre recae inicialmente en el apoyo político sobre el acuerdo de paz que buscaba el proceso de refrendación. Ponderando esta decisión con el estrecho margen con que ganó el no y la gran abstención en el proceso de votación se puede decir que rechazar el acuerdo de paz no es una decisión mayoritaria de la sociedad colombiana.
Debido a las características del acto legislativo para la paz (el acto legislativo entraba en vigor mediado por el proceso de refrendación popular) anteriormente expuestas, el triunfo del no tuvo repercusiones sobre las garantías de la implementación, la imposibilidad de aplicar el fast track y las facultades especiales al presidente, y sobre la seguridad jurídica al no avalar el acuerdo de paz como acuerdo especial y por lo tanto que este hiciera parte del bloque de constitucionalidad.
Un nuevo proceso de refrendación del nuevo acuerdo de paz debe tener en cuenta las consecuencias del triunfo del no, tanto en el apoyo político, garantías de implementación y seguridad jurídica. A continuación analizaremos cada una de estas características teniendo en cuenta el momento político y las modificaciones que sobre la refrendación se negociaron en el nuevo acuerdo de paz.
Apoyo político
Para recuperar el apoyo político perdido el 2 de octubre sobre el acuerdo de paz, el Gobierno nacional construyó la estrategia del gran diálogo nacional entre los principales voceros del no (Centro Democrático, sectores del Partido Conservador, el exprocurador Alejandro Ordóñez e iglesias cristianas) y voceros del Gobierno que hacen parte de la Unidad Nacional. Es decir la reedición de un nuevo Frente Nacional.
Paralelamente, se gestó una amplia movilización social espontánea en defensa de la paz y exigiendo que no se retornara a la guerra debido al triunfo del no, guerra que en gran medida había menguado en los últimos meses gracias al cese unilateral de fuego por parte de las FARC y la medida de cese bilateral que llevaba algunas semanas.
Es evidente que, sin esta movilización social, el nuevo Frente Nacional que se estaba cocinando en los inicios del gran diálogo nacional nos hubiese conducido a la profundización de la guerra y la represión en nuestro país. El Gobierno nacional tuvo que escuchar a las nuevas manifestaciones de la sociedad por la paz, como los jóvenes, estudiantes universitarios, campamentos por la paz, coaliciones de mujeres, etc., ganando de esta forma que no se retornara a la guerra y garantizando que sí se pudiera realizar una renegociación entre las FARC y el Gobierno.
La movilización social recuperó, en parte, la legitimidad política perdida el 2 de octubre para el acuerdo de paz.
La renegociación modificó aspectos del anterior acuerdo sin modificar su espíritu. Con esto no se puede negar que algunas modificaciones son inquietantes y merecen un real análisis. Las líneas rojas de la insurgencia se tuvieron que modificar, así como las aspiraciones del movimiento social.
La refrendación del nuevo acuerdo de paz se va a tramitar por medio de una proposición en el Congreso de la República bajo el argumento de que los congresistas representan al conjunto de la sociedad, lo que puede ser controvertible desde aspectos políticos y el sentido común en nuestro país.
La verdadera razón de que la refrendación se realice por el Congreso es por cuestiones de tiempo. Una nueva refrendación popular (sea por plebiscito u otro mecanismo como los cabildos abiertos) retrasaría mucho mas la implementación de lo acordado y le haría juego a la intenciones políticas de los sectores del no: dilatar lo acordado hasta que sea inviable. La refrendación por el Congreso también está sustentada en el apoyo político para una salida negociada en el país que se manifestó en las movilizaciones pos 2 de octubre.
El Centro Democrático está construyendo una nueva táctica, debido a la decisión de refrendar el acuerdo a través del Congreso, que implica la desobediencia civil, la convocatoria a movilización y un posible referendo[3. http://www.semana.com/nacion/articulo/acuerdo-de-paz-con-las-farc-posicion-de-uribe-y-los-del-no/506807], para oponerse al nuevo acuerdo. Apuesta clara para restarle apoyo político al proceso y recuperar la iniciativa del NO perdida gracias a las movilizaciones sociales pos 2 de octubre.
Lo anterior implica grandes retos para el movimiento social por la paz que, incipiente, se ha configurado en los últimos años en nuestro país:
Mantener la iniciativa del apoyo político al nuevo acuerdo por medio de la movilización social, potenciando y profundizando las manifestaciones de la sociedad espontáneas pos 2 de octubre.
Generar espacios de participación de la sociedad para la refrendación, construcción (en el caso de la mesa de Quito) e implementación de los acuerdos de paz a través del desarrollo de cabildos abiertos, institucionales o no institucionales, asambleas populares, encuentros, etc., donde se pueda convocar a todos los ciudadanos, no solo a los miembros de las organizaciones sociales y movimientos y partidos de izquierda, para “hacerlos parte” de la paz.
Garantías para la implementación y seguridad jurídica
El nuevo acuerdo de paz establece que las leyes, normas, decretos y modificaciones legales que implica el nuevo acuerdo de paz se tramitarán en el Congreso por medio del procedimiento fast track del “acto legislativo para la paz o mediante otro acto legislativo en caso de que el anterior procedimiento no estuviera vigente” (NA, página 200), lo cual demuestra que la apuesta política del Gobierno y las FARC es poder utilizar el acto legislativo en la implementación del nuevo acuerdo, garantizando que lo acordado no pueda ser modificado en el Congreso.
Para utilizar el mecanismo de fast track debe ocurrir que la Corte Constitucional declare inexequible el articulo 5 de acto legislativo para la paz, que relaciona el fast track a la refrendación popular o que acepte la proposición de aprobación en el Congreso del nuevo acuerdo como una refrendación popular.
En los últimos días se ha conocido que la Corte Constitucional va a mantener vivo el mecanismo de fast track pero condicionando la entrada en vigor del acto legislativo para la paz a la necesidad de una refrendación popular. Lo que conduce a que la Corte avale la proposición aprobatoria del nuevo acuerdo de paz en el Congreso como refrendación popular o que se realice un nuevo plebiscito para poder utilizar el fast track.
Lo anterior pone en una gran incertidumbre las garantías para la implementación de lo acordado. Si se necesita realizar un nuevo plebiscito se estaría dilatando mucho más la implementación (que es el propósito de los sectores del no) y se pone en riesgo el silenciamiento de lo fusiles por medio del cese bilateral. La otra opción es que la implementación de lo acordado en el Congreso se pueda realizar por los trámites ordinarios en el Congreso, lo que es un gran riego para la insurgencia, para el movimiento social y para la paz.
El gran riesgo de implementar en el Congreso por medio de trámites ordinarios recae en lo dilatado que es el proceso, especialmente los actos legislativos (modificaciones a la Constitución) que, como mínimo, llevaría todo el próximo año. Adicionalmente, el Congreso puede modificar los proyectos o actos de ley que se presenten, es decir cambiar el nuevo acuerdo de paz, lo que puede revivir la posibilidad del nuevo Frente Nacional por medio de pactos y alianzas entre los distintos partidos hegemónicos, lo que sería profundizar la guerra en nuestro país.
Para exponer los riesgos del trámite ordinario en el Congreso podemos analizar la situación de la ley de amnistía (uno de los primeros proyectos que se deben presentar para la implementación). La aprobación de la ley de amnistía necesitará un mayoría calificada, ⅔ partes de los miembros de Senado y Cámara[4. http://www.congresovisible.org/democracia/congreso/funciones/leyesymayorias/]. La unidad para la paz (denominación que se le ha puesto a las bancadas pro acuerdo en el Congreso) cuenta en el Senado con 52 votos fijos para la implementación (Partido de la U, Liberal, Verde, Polo e indígenas), 23 votos indecisos (Partido Conservador, Cambio Radical y Opción Ciudadana) y y 19 votos en contra (Centro Democrático).
El vicepresidente Germán Vargas Lleras, jefe de Cambio Radical, ha manifestado su apoyo a la refrendación en el Congreso, pero ha evidenciado reservas en temas como la ley de amnistía y la jurisdicción especial para la paz [5. http://lasillavacia.com/historia/la-estrategia-disidente-de-vargas-58925], planteando que se deberían buscar modificaciones a estos temas en el trámite en el Congreso. De igual forma, sectores del Partido Conservador comparten los cuestionamientos del vicepresidente.
En este caso, la ley de amnistía puede llegar a ser modificada debido a la necesidad de alcanzar los votos necesarios para su aprobación. La restricción que se ponía en el acto legislativo para la paz, de ser fiel a lo acordado en la implementación en el Congreso, no estaría en vigencia.
Por lo anterior, partidos como Cambio Radical y el Partido Conservador pueden promover alianzas con el Centro Democrático para sabotear la implementación y promover un gran pacto nacional, que en la práctica es la pretensión del nuevo Frente Nacional.
Con trámite ordinario los proyectos de ley y actos legislativos que necesita el nuevo acuerdo de paz no están garantizados (ojo, especialmente la ley de amnistía que se debe presentar en la próximas semanas y el acto legislativo para introducir el artículo transitorio en la Constitución sobre la buena fe en la implementación por la partes – seguridad jurídica) y se dilataría la implementación hasta hacerla inviable.
El anterior panorama exige una estrategia clara del movimiento social para la paz, en cualquiera de los posibles escenarios. Si la activación del acto legislativo para la paz necesita un nuevo plebiscito, es necesario desarrollar una campaña aprendiendo de los errores de la anterior y promover actividades como las vigilias por la paz para generar apoyo al cese bilateral. Un nuevo plebiscito no es ideal pero tal vez es lo que puede demandar el momento político.
Una posibilidad que se debe contemplar, por las declaraciones de miembros de la delegación de paz de Gobierno, es la insistencia de desarrollar la implementación en el Congreso por medio de los mecanismos ordinarios. El movimiento social para la paz, si se presenta esta situación, se debe oponer de forma total (no podemos permitir la gestación de un nuevo Frente Nacional). Se deben buscar opciones como lo son una asamblea nacional constituyente o una asamblea nacional constitucional en el mediano plazo para generar una verdaderas garantías para implementación.
Posdata: El actual genocidio que se desarrolla contra el movimiento político y social Marcha Patriótica es la principal traba para la refrendación e implementación del nuevo acuerdo de paz. Como lo mencionó Timoleón Jiménez en la firma del nuevo acuerdo, nunca más se deben utilizar las armas en la política. Se debe exigir que se detenga la combinación de todas las formas de lucha por parte de algunos sectores de la ultraderecha en Colombia y que tienen una clara representación en algunos sectores del no.
