El proyecto que cursa en el Congreso debe resolver la desigualdad estructural entre las regiones y descentralizar el poder para favorecer a los territorios
Carlos Fernández
“Un tema crucial que entró por la puerta trasera”. Así caracterizó La República en su editorial del 29 de octubre la presentación del proyecto de acto legislativo mediante el cual un grupo de congresistas propone cambiar la forma de cálculo de las transferencias conocidas como Sistema General de Participaciones (SGP). Y no le falta razón.
El tema es crucial para el futuro de los territorios, pero la rapidez con que se ha discutido el proyecto en el Congreso ─ya se han surtido 5 de los 8 debates que deben hacerse por tratarse de una modificación constitucional─ ha puesto la discusión en el nivel de urgencia que amerita y que no se había abordado desde el año 2007, cuando se introdujo la última reforma constitucional al SGP.
El núcleo de la discusión
El SGP es el mecanismo mediante el cual el Gobierno central transfiere a los departamentos, distritos y municipios los recursos que estos requieren para financiar sus gastos en educación, salud, agua potable, saneamiento básico y otros. La transferencia como tal no significa que los entes territoriales dispongan de estos recursos, sino que su ejecución está en manos de los organismos centrales hasta el punto de que hay partidas que se transfieren sin lo que se llama situación de fondos, es decir, sin que tales dineros ingresen a la caja de los entes territoriales. La centralización fiscal es asfixiante.
Y no sólo en materia de gasto. El Gobierno central percibe el 80% de los ingresos tributarios y los entes territoriales no tienen capacidad de propuesta legislativa para plantear modificaciones a los impuestos que perciben ─predial, industria y comercio─ ni mucho menos para sugerir cambios en el reparto de los tributos del orden nacional. La centralización fiscal sigue siendo asfixiante.
Esto constituye el núcleo del debate que se debe adelantar: es necesario promover una descentralización fiscal, administrativa y política, que eleve la autonomía de los territorios en el manejo de sus recursos y de los que transfiera la Nación, de manera que se facilite su desarrollo económico, de conformidad con las características propias de cada territorio.
El camino de la descentralización
Dicho así, es fácil. Sin embargo, el camino ha sido tortuoso y no se ha avanzado mucho. La descentralización política se inició con la elección popular de alcaldes, antes de la expedición de la Constitución Política de 1991. Esta la profundizó con el establecimiento de la elección popular de gobernadores; normas posteriores de descentralización administrativa como las leyes 60 del 93 y 115 de 1994, así como la ley orgánica de ordenamiento territorial (2011) y la ley de regiones (2019), han pretendido encauzar la descentralización sin mayor éxito.
La limitada descentralización política y administrativa enfrentada a una elevada centralización fiscal y tributaria genera un desgaste burocrático de gobernadores y alcaldes viajando permanentemente a Bogotá para limosnear la asignación y la transferencia de los recursos.
La Constitución del 91 estableció como meta de transferencia de recursos a los territorios el 46,5% de los ingresos corrientes de la Nación. Con las modificaciones constitucionales de 2001 y 2007, que desvincularon el cálculo de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación y establecieron un cálculo referido al crecimiento del Producto Interno Bruto, se hizo cada vez más inalcanzable la meta original de la Constitución.
De ahí que, luego de tales modificaciones, las transferencias por concepto de SGP no superen el 25 o 26% de los ingresos corrientes. Ahora bien, la última modificación constitucional tenía vigencia hasta 2016, año en el que debió establecerse una nueva forma de cálculo de esta transferencia o volver a utilizar la establecida en la Constitución original. Hasta ahora, no se había hecho ni lo uno ni lo otro. El nuevo proyecto de acto legislativo busca enderezar esta situación.
El alboroto por el nuevo proyecto
La presentación del nuevo proyecto, por un grupo de senadores entre los cuales se encuentra Humberto de la Calle, tomó desprevenido al Gobierno nacional. La difícil situación fiscal que se está viviendo, que ha implicado un recorte presupuestal de 20 billones en el presente año y que puede implicar un recorte aún mayor el año entrante, ha sido un obstáculo para que el Gobierno lidere una propuesta de descentralización que recoja el espíritu y la letra de la Constitución en su versión original y que, incluso, la desarrolle.
De otro lado, un grupo de unos 25 exministros y exviceministros de Hacienda, algunos de los cuales son responsables de la asfixiante centralización fiscal que padecemos, enviaron una carta al Senado para solicitarle que reconsidere el proyecto de acto legislativo, en particular, en lo que tiene que ver con ligar la fórmula de cálculo de esta transferencia a los ingresos corrientes de la Nación, y que abriera la discusión con la academia, las autoridades territoriales y la etérea sociedad civil para que se elabore, primero, una propuesta de establecimiento de responsabilidades y competencias territoriales y, luego sí, se elabore la nueva propuesta de SGP.
No faltaron autoridades territoriales que elevaron su voz reclamando autonomía, aunque sin hablar de descentralización. Es decir, buscan que les aumenten los recursos, pero que los dejen en libertad de gastarlos sin ningún tipo de cortapisa en cuanto a las prioridades que debe tener su asignación y sin promover una auténtica transferencia de competencias que favorezca a los territorios más atrasados.
Otras voces clamaron ante el peligro de aumento de la corrupción en los territorios como si, en el nivel nacional, no hubiera corrupción.
La Misión de descentralización
Mientras esto pasaba, desde hacía tres años venía funcionando la Misión de descentralización, creada durante el gobierno de Duque, que entregó en julio su informe final. En este se diagnostica la enorme inequidad económica y social entre los territorios, brecha que se alimenta con los criterios de asignación del SGP, los cuales priorizan la cantidad de población y la eficiencia administrativa. Esto favorece la concentración de recursos y dan prioridad a la asignación sectorial sobre la territorial, sin considerar la diversidad de las regiones.
El informe hace nueve propuestas de reforma para lograr una auténtica descentralización, las cuales son (1) Establecer nuevas categorías de entidades territoriales, (2) Elaborar una nueva ley orgánica de ordenamiento territorial, (3) Elaborar una nueva arquitectura institucional, (4) Reformar el SGP, (5) Crear el Fondo de convergencia económica territorial, (6) Modificar el Sistema General de Regalías, (7) Reformar el marco de responsabilidad fiscal subnacional, (8) Establecer un Estado abierto y (9) Promover la participación ciudadana para la gobernanza democrática territorial.
Todo un programa de descentralización que el proyecto de acto legislativo sobre el SGP hizo entrar “por la puerta trasera”.
