En un contexto de desafíos fiscales y tensiones políticas, el Gobierno tiene como principales instrumentos el presupuesto nacional y la conducción de las finanzas públicas para definir prioridades
Carlos Fernández (*)
En materia fiscal y presupuestal, el gobierno de Gustavo Petro no las tiene todas consigo. No es un secreto que la discusión y aprobación del Presupuesto General de la Nación (PGN) es un asunto eminentemente político, ya que, en la propuesta gubernamental, se refleja el rumbo que el ejecutivo quiere darle al gasto público, esto es, qué sectores poblacionales y de clase se verán más favorecidos.
Sin embargo, en el proceso de discusión y aprobación (o rechazo) del presupuesto, la disputa se recrudece porque los sectores opositores buscan, antes que orientar el gasto, obstaculizar el plan de gobierno.
La disputa política fue álgida respecto a la ejecución del presupuesto de 2024 y llegó a su clímax con la no aprobación del presupuesto para 2025 ni de la ley de financiamiento que se propuso para financiar el faltante con que este se elaboró.
Los ingresos en 2024
Lo primero que hay que destacar es el bajo nivel de recaudo observado durante el año 2024. En esto incidieron decisiones de las altas cortes que negaron la no deducibilidad de las regalías que traía la reforma tributaria de 2022, lo que afectó, negativamente, el nivel de ingresos de la Nación.
También fueron causa de tal comportamiento de los ingresos algunas decisiones sobre anticipos de impuestos que tuvieron que ser reversados y, aunque la economía entró en una senda aún débil de reactivación, hace falta un nivel más elevado de actividad para que su contribución a los ingresos fiscales esté acorde con las necesidades de financiación del presupuesto nacional.
El Ministerio de Hacienda informó que la economía creció en 2024 en 1,6%, cifra modesta pero que supera en gran medida el débil crecimiento de 0,6% alcanzado en 2023. Como quiera que los ingresos tributarios correspondientes a la actividad económica se recaudan en el año siguiente, el débil comportamiento de la economía en 2023 afectó los ingresos tributarios de 2024.
A título ilustrativo, se señala que, al finalizar el año, los ingresos tributarios obtenidos representaron tan sólo el 77,5% de lo presupuestado, en tanto dicho indicador fue de 95,9% en 2023. El bajo recaudo obligó al Gobierno nacional a efectuar un recorte en su presupuesto de gastos de algo más de 28 billones de pesos, que afectó seriamente los programas de inversión, situación agravada por el bajo nivel de los recursos de tesorería.
El gasto en 2024
Los niveles de ejecución del gasto durante el año pasado no fueron tan catastróficos como los gremios y la oposición política han querido mostrar, pero tampoco son lo suficientemente satisfactorios como para pensar que el programa de gobierno se está ejecutando a cabalidad.
En esto influye enormemente el entramado de normas y procedimientos que es necesario cumplir para ejecutar el presupuesto, pero no debe dejarse de lado que el cambio de énfasis en los programas, debido al cambio de signo político del Gobierno, genera una situación inédita en materia de contratación que vuelve más lentos aún, si cabe, los procesos administrativos de gasto.
A título de ejemplo, sectores como agricultura y medio ambiente presentan niveles de ejecución bajos si se les mira desde el punto de vista del pago efectivo de los compromisos, pero dicha ejecución es alta si se mira el nivel de compromisos adquiridos. Otra cosa es la discusión que se dio en el sonado Consejo de ministros que fue transmitido por televisión y en el cual el presidente reclamó por los bajos niveles de cumplimiento de los compromisos de campaña sin referencia específica a lo aprobado en el plan de desarrollo.
Si algo ha caracterizado el manejo presupuestal del actual Gobierno es el apego a las normas que rigen su ejecución, las cuales han sido diseñadas por quienes, tanto interna como externamente, han manejado los hilos de las finanzas públicas.
La armadura institucional del manejo presupuestal
El actual Gobierno se ha ceñido estrictamente a dos grandes limitaciones del manejo presupuestal: el cumplimiento de las obligaciones con los acreedores nacionales e internacionales (deuda pública) y el sometimiento a la regla fiscal. En cuanto a lo primero, el pago de los compromisos con prestamistas y tenedores de títulos de deuda pública ha sido irreprochable. La apropiación para este rubro gira, de 2019 a 2024, en alrededor de un 20% de lo apropiado en el Presupuesto General de la Nación.
Su pago, a su vez, representó, en el mismo período, un promedio de 21% de los gastos totales del Gobierno nacional. Este es, quizá, el rubro de gasto de mayor rigidez dentro del presupuesto.
Los gremios y los partidos de oposición exigieron al gobierno de Petro durante todo el año la reducción de los gastos para ajustarlos a los niveles de recaudo que se observaban, pero no aceptaban una disminución, así fuera mínima, en el rubro del pago de la deuda.
Esta rigidez hace parte del conjunto de inflexibilidades del presupuesto nacional. Otras inflexibilidades hacen referencia a gastos en defensa, los cuales son intocables en la medida en que la lucha contra la violencia y las drogas no puede dejar de financiarse. Colombia pone los muertos y los gastos en estas luchas, pero los gobiernos más interesados en acabar estos flagelos no contribuyen como debieran a apoyar financiera y presupuestalmente al país en estas acciones.
Una tercera inflexibilidad está representada por las transferencias que debe efectuar el país a los gobiernos territoriales (Sistema General de Participaciones) para financiar sus gastos en educación, salud y saneamiento básico. Este gasto se va a ver aumentado a partir de 2026, en razón a la ley que modificó su cuantía y la ligó al comportamiento de los ingresos corrientes del país, buscando llegar al 39,5% de estos.
En el presente año, se deberá expedir la ley de competencias que establezca qué obligaciones del Gobierno nacional se trasladarán a los gobiernos territoriales junto con los respectivos recursos.
En total, se calcula que el 85% del Presupuesto General de la Nación ya tiene destinación específica. De ahí que el efecto del bajo recaudo y de los bajos niveles de recursos de tesorería se concentró, principalmente, en los gastos de inversión, con lo cual el programa de gobierno se vio seriamente afectado en su ejecución. Los logros alcanzados han sido producto de ingentes esfuerzos presupuestales y de gestión.
La regla fiscal
El Ministerio de Hacienda informó que, con un déficit del 6,8% del PIB, se cumplió en 2024 la regla fiscal, la cual señala que las finanzas públicas deben permanecer en un cierto rango de déficit para evitar situaciones problemáticas en el manejo de los recursos estatales.
El Comité de Apoyo de la Regla Fiscal (CARF), organismo que vigila el cumplimiento de la regla con conceptos que, aunque no son vinculantes, tienen una enorme difusión en la prensa opositora, funge como el policía que vigila al Gobierno para evitar que se salga del redil de las finanzas públicas reguladas por las calificadoras de riesgo y los representantes de acreedores nacionales y extranjeros.
Cuando, en la discusión del proyecto de ley de financiamiento destinado a cubrir un faltante de doce billones en el proyecto de presupuesto para 2025, el Gobierno nacional propuso que las inversiones destinadas a la lucha contra el cambio climático no fueran consideradas en el cálculo de la regla fiscal, el Congreso, al hundir la ley, impidió esta leve modificación de la regla fiscal y el CARF, aunque dijo que la lucha contra el cambio climático era importante, señaló que debía mantenerse la estricta disciplina fiscal que atenta contra la inversión en los programas económicos y sociales propuestos por el gobierno.
En el año y medio que resta, el Gobierno debería hacer un esfuerzo político mayor para disminuir las inflexibilidades presupuestales y cambiar la orientación de la cooperación internacional en aras de una mayor disponibilidad de recursos para cubrir las necesidades del pueblo.
(*) Economista
