Las cifras del Metro de Bogotá: pérdidas para la ciudad

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Presentación del vagón del metro de Bogotá. Foto Empresa Metro de Bogotá

El metro de Bogotá, tal como está diseñado, con falencias en su planificación y estudios, es inconveniente para la ciudad. No se requiere un alimentador de Transmilenio, la ciudad necesita un metro subterráneo que, funcionando a su máxima capacidad, solucione las problemáticas de transporte y movilidad que tanto nos aquejan

UAN – Heidy Sánchez Barreto

El presente artículo tiene la intención de demostrar las falencias en la planificación y en los estudios que sustentan los proyectos de las líneas 1 y 2 del metro, esto en la medida en que acarrean dos consecuencias profundamente negativas para Bogotá, a saber: 1. Con los diseños y trazados definidos se disminuyó la capacidad del sistema férreo poniéndolo a alimentar el sistema de buses cuando debería ser al revés; y 2. Esto deriva en sobrecostos que tendrá que pagar la ciudadanía bogotana. Es decir, se tiene como pretensión evidenciar cómo estos proyectos, como están definidos, además de ser inconvenientes para la ciudad pues no responden a sus necesidades, están mal planificados y generan sobrecostos.

  1. La Primera Línea del Metro de Bogotá-PLMB

Lo primero es recordar que gracias a la maniobra de Enrique Peñalosa, quien fue el que modificó en 2016 el objeto del Convenio 1880 de 2014, se cambió la tipología y el trazado del proyecto del metro subterráneo, y se sustituyó un metro soterrado que proyectaba cargar a largo plazo 80 mil pasajeros hora sentido (p/h/s), capacidad que nunca va a poder adquirir un bus por más que se le peguen otros detrás, por un tramo de metro elevado con capacidad inicial de 46.300 p/h/s, para el cual se aspira que su carga máxima en el largo plazo sea de 58.600 p/h/s. Es decir, se cambió un metro pesado por un metro auxiliar de Transmilenio (TM) que, en lugar de tener una alta capacidad proyectada para atender una gran demanda en el futuro, está diseñado con una limitación en sus posibilidades de prestación del servicio, dotándosele de una capacidad menor o similar a la de un bus BRT.

Pero lo más grave es que, sin haber agotado los estudios de factibilidad correspondientes para el nuevo proyecto elevado, se licitó y contrató en 2019 de manera presuntamente ilegal, sin los estudios completos, motivo por el que se establecieron acciones legales en su contra. De este modo, sin estudios de factibilidad completos, se firmó el Contrato de Concesión No. 163, devolviendo el proyecto a un estado anterior en su proceso de maduración al enterrar los estudios Fase 3 (ingeniería de detalle) que el metro subterráneo había alcanzado, y encargando así al Concesionario Metro Línea 1 SAS el desarrollo de los diseños definitivos (Fase 3) para el metro elevado, los cuales debían estar listos para el 6 de enero del presente año, pero que al día de hoy no se han entregado. 8 años se han perdido para empezar a construir el proyecto esperando a que se vuelvan a elaborar los diseños definitivos.

Pero ¿cuál es el riesgo de contratar sin estudios completos? El riesgo es que el valor inicial con el que se calcula el costo de la obra es poco riguroso, motivo por el que, en la medida en que se van desarrollando los diseños definitivos, esta precisión en los estudios provoca sobrecostos pues aparecen nuevas cuestiones que no se habían previsto. Este es el caso que hemos venido denunciando en relación con la capacidad de carga de la PLMB y las estimaciones de demanda con las que se contrató. Solo evaluando este aspecto, hoy se puede afirmar que el proyecto cuenta con un sobrecosto de alrededor de $1 billón, cuestión que procedemos a explicar en detalle a continuación.

Acorde con las proyecciones de demanda con las que se contrató la PLMB, esta tiene una capacidad de carga inicial de 46.300 p/h/s para su entrada en operación en 2028, para atender una supuesta demanda máxima inicial de 42.669 p/h/s (2028), una demanda máxima de 44.212 p/h/s en 2035 y de 52.229 p/h/s en 2050. Con esta capacidad de carga inicial y con estas estimaciones de demanda fue que se contrató la PLMB, con estudios de factibilidad a medias y sin diseños definitivos. Por supuesto, estas son estimaciones de carga y demanda erróneas.

Erróneas en la medida en que las estimaciones de demanda que hoy maneja el sector de movilidad del Distrito, en cabeza de la Secretaría de Movilidad, son distintas. Estas elaboradas con base en las modelaciones hechas en el marco del CONPES 4104 de 2022, con el cual se declaró la importancia estratégica de los proyectos de la línea 2 del metro y de la troncal de TM de la Calle 13. Con base en estas estimaciones, resulta que la demanda máxima inicial en 2028 para la PLMB no es de 42.669 p/h/s como quedó en el Contrato, sino de 52.200 p/h/s, no es de 44.212 p/h/s en 2035, sino de 67.800 p/h/s, y no es de 52.229 p/h/s para 2050, sino de 58.600 p/h/s en 2057. Como es evidente, las estimaciones de demanda no coinciden y, lo más grave, la capacidad de carga inicial de la PLMB para su inicio de operación en 2028 no alcanza para atender la demanda máxima estimada en este año. Este es el problema de contratar con estudios incompletos, con afanes electoreros y para favorecer a los dueños del sistema de buses.

Dicho desface entre capacidad de carga inicial (para 2028) con la que se contrató la PLMB (46.300 p/h/s) con la proyección de demanda máxima inicial suministrada por la Secretaría de Movilidad con base en las modelaciones del CONPES 4104 (52.200 p/h/s) se tiene que resolver adquiriendo trenes adicionales a los incluidos en la flota contratada. Según el Contrato, para alcanzar la capacidad de 46.300 p/h/s se incluyó una flota de 30 trenes. No obstante, para llegar a la capacidad de 52.200 p/h/s sería necesario adquirir 1 tren adicional. Pero si se quiere atender la demanda máxima estimada para 2035, 67.800 p/h/s, se requeriría en esos 8 años, de 2028 a 2035, adquirir en total 8 trenes adicionales a los 30 que vienen en el Contrato.

Dentro del Contrato, la flota de 30 trenes tiene un valor de $4.1 billones (en pesos constantes de diciembre de 2017), en consecuencia, 1 tren cuesta alrededor de $136 mil millones, lo que quiere decir que 8 trenes adicionales tendrían un valor de un poco más de $1 billón. ¿Quién tiene que asumir este sobrecosto? La sección 23.3 del Contrato incluye un mecanismo en caso de que se tenga que ampliar la flota con tal de aumentar la capacidad de la línea, por medio del cual se prevé que este gasto debe ser cubierto por la Empresa Metro de Bogotá (EMB), es decir, por el Distrito. En otras palabras, el sobrecosto por la mediocre planificación, originada en la falta de estudios para contratar, lo termina asumiendo la ciudadanía de su bolsillo a través del presupuesto del Distrito, que sale de los impuestos pagados por todos y todas. Estas son las obras del “gran urbanista” Enrique Peñalosa y que Claudia López decidió continuar sin sonrojarse.

Esto ya lo habíamos denunciado en un debate de control político realizado a finales del año pasado, pero el gerente de la EMB no tenía ni idea de las cifras que le dimos del CONPES 4104, a pesar de que este declaró la importancia estratégica de la línea 2 del metro. Posterior al debate le radicamos un derecho de petición preguntando cómo se solventa este desface entre demanda y capacidad de carga. Lo que nos contesta la EMB, en contradicción con las proyecciones para los proyectos de infraestructura en transporte que hace la Secretaría de Movilidad, es que la demanda de 52.200 p/h/s se contempla para 2028 solo en el caso en que se haga la PLMB con su extensión hasta la Calle 100.

Sin embargo, las proyecciones de la Secretaría de Movilidad claramente precisan que la obra de la extensión de la PLMB, si se contrata, está prevista para entrar en operación en 2035, no en 2028, y que la demanda para la PLMB en 2028, sin extensión hasta la Calle 100, es de 52.200 p/h/s para lo cual la capacidad de carga inicial de 46.300 p/h/s con la que se contrató la PLMB no alcanza. Es más, en la rueda de prensa del 25 de enero de este año, Claudia López aclaró que el Consorcio calcula que la extensión a la Calle 100 de la PLMB añadiría 20.000 pasajeros. Si se parte de la demanda estimada para 2028 que incluye el Contrato (42.669 p/h/s) y se suman los 20 mil de los que habla la alcaldesa, esto da un total de 62.669 p/h/s, diferente a los 52.200 p/h/s de los que habla la EMB que tendría en 2028 la PLMB con la extensión a la Calle 100.

Es decir, las cuentas que hace la EMB no cuadran por ningún lado. No coinciden con las cifras de la Secretaría de Movilidad, ni con las de la alcaldesa y el Consorcio. Lo único cierto entonces es que la EMB miente, y el sobrecosto de $1 billón ya lo tiene la obra sin siquiera haber empezado a construirse. Este es el daño de contratar una obra sin estudios suficientes, pero en lugar de corregir, Claudia López viene repitiendo esta misma chambonada con la que denomina “Segunda Línea del Metro de Bogotá”.

  1. Segunda Línea del Metro de Bogotá-SLMB

Según el artículo 2 de la Ley 310 de 1996, modificado por el artículo 100 de la Ley 1955 de 2019, y la Resolución 20203040013685 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte, para cofinanciar con la nación un proyecto relacionado con el sistema de transporte es requisito, entre otras, que el proyecto cuente con estudios de factibilidad técnica, ambiental, legales y financieros. Acá la ley es clara y no establece ningún porcentaje de avance sobre estos estudios de factibilidad, sino que los requiere de manera completa y en su versión definitiva para conseguir la cofinanciación.

Esa factibilidad está definida además en el artículo 12 de la Ley 1682 de 2013 para los proyectos de infraestructura de transporte, sin la cual la entidad encargada no puede contratar, así como tampoco se puede dar paso a la elaboración de los estudios y diseños definitivos para culminar con la maduración del proyecto. Saltarse esto es, precisamente, el error y presunta ilegalidad que se cometió con la PLMB, pero es lo que nos está repitiendo Claudia López para la SLMB.

Con tal de cumplir con este requisito legal de elaborar los estudios de factibilidad de la SLMB, la EMB suscribió con la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), en julio de 2021, el Contrato Interadministrativo No. 136 de 2021, el cual tiene por objeto lo siguiente: “Realizar la estructuración integral del proyecto Línea 2 del Metro de Bogotá, incluyendo los componentes legal, de riesgo, técnico y financiero”. En lo que se refiere puntualmente a los estudios de factibilidad del proyecto, los entregables en el Contrato están diferenciados en dos Fases: Fase 2: “Análisis, Estudios y Diseños de factibilidad (aval técnico y fiscal)” y Fase 3: “Estudios y Diseños para la estructuración integral”.

Si se revisa en detalle, la Fase 2 consiste literalmente en:

“Tanto EL CONTRATISTA como la EMB, de acuerdo con la distribución de competencias y obligaciones pactadas en el presente contrato, producirán los documentos y los informes necesarios para la presentación de los documentos requeridos en la Resolución No. 20203040013685 29/09/2020 del Ministerio de Transporte.

A solicitud de LA EMB, EL CONTRATISTA elaborará entre el mes 9 y 12 una certificación en la que, con base en el avance de los estudios y diseños del Proyecto a la fecha de la certificación y el alcance previsto en el presente Anexo, se estime el CAPEX del mismo a dicha fecha y se indiquen, con fundamento en lo anterior, las posibles variaciones que razonablemente se puedan presentar, con el fin de que el ente territorial decida proceder con la solicitud del aval técnico al Ministerio de Transporte (…)”.

Por su parte, la Fase 3 consiste en:

“Tiene por objetivo, desde el componente técnico, finalizar los estudios y diseños de todas las disciplinas del Proyecto, para posteriormente definir las especificaciones técnicas y tratamientos requeridos para la o las contrataciones que permitan su diseño de detalle, construcción y operación, según las definiciones logradas en conjunto con los componentes financieros, legales y de riesgos. Esta fase podrá desarrollarse de forma concomitante con la fase 2 y fase 4 del contrato.

Una vez culminados los estudios y diseños del Proyecto en cumplimiento de las obligaciones contractuales y el alcance previsto en el presente Anexo, EL CONTRATISTA certificará el valor del CAPEX del Proyecto que se utilizará como referencia para adelantar el(los) proceso(s) de selección por parte de LA EMB (…)”.

Acorde con el Contrato con la FDN, máximo para abril de 2022 tenía que estar lista la Fase 2, es decir, los avances de los estudios y diseños del proyecto con los cuales, partiendo el Contrato de una interpretación errónea y amañada de la norma, se debía proceder a buscar la cofinanciación de la Nación. Errónea y amañada porque, como ya se advirtió, la Ley no exige los avances de los estudios, sino la versión completa y definitiva de estos para el trámite y aprobación de la cofinanciación. No obstante, con estos avances de los estudios de factibilidad se tramitó la cofinanciación del proyecto, la cual se firmó finalmente el 4 de agosto de 2022 con la complicidad del gobierno nacional de Iván Duque. Esto a pesar de que la Fase 3 del Contrato con la FDN, es decir, la finalización de los estudios y diseños de todas las disciplinas del proyecto, tenía plazo de ejecutarse hasta octubre de 2022.

En relación con esto, radicamos derecho de petición a la EMB para que nos certificara el estado de avance de los entregables de la Fase 3, es decir, el estado de avance de los documentos que componen los estudios de factibilidad en su versión definitiva, y, en respuesta obtenida el 15 de septiembre de 2022 por acción de tutela (la cofinanciación se había firmado más de 1 mes atrás, el 4 de agosto), se nos confirmó que, por ejemplo, el estudio ambiental y social, que es obligatorio para la cofinanciación según la Ley, apenas se encontraba en proceso de elaboración, y que la Fase 3 llevaba tan solo un 59% de ejecución.

En total, 6 entregables se encontraban en revisión y 6 en proceso de elaboración en septiembre de 2022, pero la cofinanciación se firmó el 4 de agosto y el concejo de Bogotá aprobó un cupo de endeudamiento para el proyecto el 19 de septiembre de 2022. Es decir, de nuevo se está calculando el valor de la obra con estudios de factibilidad incompletos lo que, como se demostró para la PLMB, más adelante traerá sobrecostos que tendrá que asumir la ciudad.

Sorprende el entusiasmo con el que Claudia López quiere embaucar a la ciudad contratando de esta forma la que denomina SLMB. De hecho, el 16 de diciembre del año pasado salió a decir que abriría licitación en enero de 2023 para este proyecto, pero ya es febrero y no se ha abierto nada. Es más, los estudios de factibilidad a estas alturas todavía no están listos, pero la cofinanciación se firmó el 4 de agosto del año pasado, esto es absurdo y abiertamente ilegal. Así, en respuesta del 25 de enero de este año que nos dio la EMB a un nuevo derecho de petición, el estudio ambiental y social, que es obligatorio para la cofinanciación según la Ley, se entregó en octubre de 2022 y actualmente se encuentra en revisión, mientras la Fase 3 lleva un 86% de ejecución. Apenas 2 entregables están aprobados y 10 en revisión.

Es decir, a la fecha todavía los estudios de factibilidad no están finalizados, pero así se firmó la cofinanciación y se aprobó el cupo de endeudamiento para este proyecto. Seguramente así se va a contratar y entonces tenemos la misma chambonada con la que Peñalosa logró contratar la PLMB, replicada por Claudia López, pero ahora para contratar la SLMB. ¿Es justo que los bogotanos y bogotanas paguemos sobrecostos por estas obras mal planificadas y que al estar diseñadas como alimentadoras de TM no solucionan el problema de movilidad en Bogotá? ¡Por supuesto que no! Pero al gobierno distrital no le interesa esto, la alcaldía está en función de contratar cualquier cosa con tal de mostrar “grandes logros” que abonen a la aspiración electorera de la futura candidata presidencial Claudia López. Por eso el único que nos puede sacar de este lío es el gobierno nacional del cambio, quien ha venido trabajando en ese sentido en relación con la PLMB.

  1. La posibilidad de soterrar la PLMB

Para terminar este artículo, es menester hacer referencia al debate que se ha abierto en relación con la posibilidad de soterrar la primera línea.  Como se sabe, por encargo del presidente Gustavo Petro, el Consorcio contratado para la construcción de la Línea 1 realizó un estudio de 5 alternativas para soterrar el proyecto elevado contratado. En relación con estas se tuvieron en cuenta tres aspectos para hacer las recomendaciones finales: la viabilidad jurídica, la viabilidad técnica y la viabilidad financiera. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, dentro de la discusión abierta para corregir los errores cometidos por Peñalosa y continuados por Claudia López y definir el mejor proyecto que contribuya a solucionar los problemas de movilidad en Bogotá, es necesario sumar 2 criterios:

  1. Que la alternativa que se escoja lleve a la línea férrea a liberar la mayor cantidad de espacio público en superficie, es decir, que lleve a soterrar la mayor parte del tramo que sea posible. Esto con tal de que valorice el territorio por el que pasa y no que lo perjudique urbanísticamente desmejorándolo al crear problemas de paisaje, ruido y seguridad.
  2. Que la alternativa apueste por elevar la capacidad de carga de la línea para que el servicio que preste sea realmente masivo, lo que pasa por revisar la distancia entre estaciones, el número total de estaciones, así como por aumentar el número de trenes incluido en la flota contratada.

Solo para dar un ejemplo: en 2057 en la Caracas Norte y la Autopista Norte, todo el sistema de transporte público tendría que atender una demanda de entre 74 mil p/h/s y 84.600 p/h/s. Con una línea de metro pesado subterráneo entre la Calle 26 y la 200, con una capacidad de 80 mil p/h/s, se alcanzaría para atender toda la demanda y se podría remplazar en superficie el espacio que hoy ocupa la troncal de TM por un parque lineal y una ciclorruta que atraviesen Bogotá en todo este tramo, de tal forma que se pueda embellecer la ciudad, mejorar su calidad ambiental y fortalecer otros modos sostenibles de transporte: a pie y en bicicleta. Esto es pensar la ciudad en el largo plazo y no en el corto. Pensar en el corto plazo es lo que ha llevado a no implementar o limitar el sistema férreo para llenar de buses la ciudad.

En ese sentido, retomando las 5 alternativas que propuso el Consorcio, tres las descartó por su inviabilidad jurídica y financiera, consideró 1 y recomendó 1. La opción que recomienda el Consorcio es la de extender de manera subterránea la línea de la Calle 72 a la 100: 3,9 km más, 3 estaciones adicionales. Esto agregaría 20 mil pasajeros servidos. Además, no modifica el Contrato y no adiciona más del 50% del valor de la concesión. Sobre esta opción, hay que decir que deja intacto el proyecto inicial y lo que hace es añadir uno nuevo: el de la Calle 72 a la 100, y en ese sentido no corrige los errores del proyecto contratado. Adicionalmente, no es la opción que más libera espacio público en superficie y tan solo sube a 62.669 p/h/s la demanda atendida, cuando la línea podría llegar a los 72 mil u 80 mil p/h/s si se aumenta el número de trenes de la flota. Sumado, las estaciones siguen quedando a 1,3 km y realmente deberían quedar a 1 km. Por todas estas razones consideramos que esta opción no resulta conveniente.

Por su parte, la alternativa que considera el Consorcio: soterrar de la Calle 1ra a la 72 por la Caracas, si bien el Consorcio dice que no es viable jurídicamente, cabe dentro del 50% del valor inicial del proyecto. Desde nuestro punto de vista, esta es una buena opción, pero sería necesario sumar una modificación en el diseño para tener estaciones a 1 km, además de aumentar la flota de trenes para poder conseguir la mayor capacidad de carga, por lo menos 72 mil p/h/s. Con estas medidas la línea prestaría un servicio de transporte realmente masivo y liberaría la mayor cantidad de espacio público posible en superficie.

No obstante, el presidente Gustavo Petro se inclinó por la opción de soterrar desde la Carrera 50 con 1ra de Mayo hasta la Calle 72. Esta, aunque es la más costosa según las cuentas que hace el Consorcio, desde nuestro punto de vista es la mejor alternativa: libera la mayor cantidad de espacio público en superficie. Sin embargo, habría que ver el criterio de estaciones a 1 km y el aumento de la flota para alcanzar una capacidad de carga de por lo menos 72 mil p/h/s.

Igualmente, el gobierno nacional aseguró financiar el 100% de los cambios al proyecto, lo cual es un verdadero compromiso en función de conseguir una línea que sea el primer paso para que el sistema férreo sea el que estructure la movilidad y el transporte de Bogotá y no los buses. El desinterés de la alcaldesa es evidente pues además de manifestar que no tendrá ningún compromiso financiero con la modificación, afirmó que la prioridad para la ciudad son 3 cables y el Regiotram del Norte.

Vale decir, de paso, en relación con el Regiotram del Norte, que este debe ser un proyecto de transporte férreo MASIVO, a diferencia de lo que están haciendo con el Regiotram de Occidente. En consecuencia, este no puede tener una capacidad de carga menor a 30 mil p/h/s. No es posible seguir planeando el sistema férreo en función de darle viabilidad al sistema de buses: Regiotram de Occidente pequeño para implementar la troncal de TM en la Calle 13 y Regiotram del Norte pequeño para implementar la troncal de TM de la 7ma. ¡No más! El sistema de buses debe alimentar al de mayor capacidad que es el férreo, y en ese sentido se tiene que avanzar de la mano del gobierno nacional.

Por el momento se conformaron 2 mesas de trabajo:

  1. Para revisar la posibilidad de modificar el objeto del Contrato con tal de soterrar la línea 1, en lo que el gobierno nacional cuenta con dos conceptos que respaldan que esto sí es posible; en primer lugar, porque la Ley 80 y otras normas de contratación prevén la posibilidad del ius variandi en cabeza del Estado, en defensa del interés general y para evitar graves afectaciones al servicio público, cosa que el Consejo de Estado ha entendido también como una “entrega de mala calidad, sin las características suficientes para que sea aceptado”; y en segundo lugar, porque no es la primera vez que se ha hecho, el antecedente directo es la modificación del objeto contractual del Contrato de Concesión No. 6000169 OK para la modernización y expansión del aeropuerto El Dorado, justamente, debido a la deficiente estructuración de las necesidades y diseños de la obra de infraestructura que se necesitaba frente al aumento del tráfico aéreo en el país, caso análogo al del metro de Bogotá en ese sentido.
  2. Para analizar los aspectos técnicos y financieros, entre otras porque, según las estimaciones del gobierno nacional, soterrar desde la Carrera 50 con 1ra de Mayo hasta la Calle 72 no es tan costoso como lo ha venido sosteniendo el Consorcio.

Confiamos en que el gobierno nacional va a tomar la mejor decisión para definir el proyecto de PLMB más idóneo con el mayor tramo posible subterráneo. Esperamos que la alcaldía actúe en consecuencia con esto y no se convierta en un palo en la rueda para mejorar la movilidad de Bogotá y de esta forma superar de una vez por todas el trancón.