Presupuesto y política pública

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Carlos Fernández

El proyecto de ley de presupuesto para el año 2020 tiene ya varias ponencias para primer debate en las comisiones económicas de Senado y Cámara, una positiva y dos negativas, debidamente publicadas en la Gaceta del Congreso. La primera corresponde al grueso de los ponentes seleccionados, que introducen un pliego de modificaciones al proyecto del Gobierno. Las dos ponencias negativas fueron presentadas por separado por el senador Juan Luis Castro, de la Alianza Verde, y el senador Wilson Arias, del Polo Democrático. Por otra parte, el representante David Racero hizo circular en redes sociales la información de que, junto con el senador Gustavo Bolívar, había presentado una ponencia alternativa, planteando soluciones e informando al Gobierno que no le van a girar un cheque en blanco para que se vendan activos públicos por 8,5 billones de pesos que irían a financiar el déficit del actual presupuesto. En el momento de escribir esta nota, la Gaceta del Congreso no había publicado esta ponencia.

Contenido de las ponencias

La primera ponencia aceptó dejar el presupuesto total en el nivel en que lo presentó el Gobierno (271,7 billones de pesos), lo que fue aceptado por las comisiones económicas de Cámara y Senado, pero le introdujo unas modificaciones (acordadas con el Gobierno) que implican aplazar el pago del servicio de la deuda por el equivalente a 4,8 billones de pesos, bajarle medio billón de pesos al presupuesto de Defensa y 129 mil millones al de Hacienda, con el fin de aumentar la inversión en 5,3 billones de pesos. Acordaron, además (y esto es importante) que la enajenación de activos del Estado para financiar el presupuesto (venta de empresas como Ecopetrol, ISA o Cenit) no se iba a hacer, por lo pronto. El Gobierno se comprometió, según El Tiempo, a «una optimización de inversiones, activos y uso de ingresos provenientes de un mayor precio del petróleo».

La ponencia negativa del senador Castro se fundamenta en el carácter desbalanceado del presupuesto pues la financiación de 16,2 billones correspondería, en parte, a enajenación de activos de la Nación (8,5 billones) y a otros recursos de capital (7,7 billones) no muy bien definidos en el proyecto de presupuesto del Gobierno.

La ponencia negativa del senador Arias señala varias causales de rechazo a la propuesta del Gobierno: a) No conformidad con las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto; b) Carácter antidemocrático de las reuniones hechas por fuera del recinto del Congreso entre algunos coordinadores y ponentes con el Ministro de Hacienda; c) Unos supuestos macroeconómicos exorbitantes como el crecimiento del PIB en 4% para el 2020; d) La existencia de maniobras fiscales en los ingresos por cuenta de la «disposición de activos», es decir, la contabilización de los ingresos provenientes de la venta de Isagén y parte de Ecopetrol como ingresos corrientes; e) La reducción, respecto a 2019, del presupuesto de entidades claves para el desarrollo, para el combate contra la pobreza y el logro de la equidad social, tales como el SENA, el Departamento para la Prosperidad Social, las relacionadas con el primer punto del Acuerdo de Paz (Desarrollo Rural Integral) y otras. A este respecto, cabe señalar que, en el pliego de modificaciones acordado entre el Gobierno y el grueso de los ponentes, se intentó subsanar, en parte y no muy satisfactoriamente, esta deficiencia que señala el senador Arias.

¿Presupuesto desfinanciado?

El año pasado, en su primer ejercicio de elaboración del Presupuesto General de la Nación (PGN), el gobierno de Duque presentó un proyecto de presupuesto desbalanceado, o sea, los gastos superaban a los ingresos. Para subsanar ese desbalance, presentó el proyecto de ley de financiamiento, que fue aprobado por el Congreso y que, hoy, se encuentra en la Corte Constitucional, que debe fallar sobre su constitucionalidad, en virtud de 20 demandas que se le hicieron por este concepto.

La ley de financiamiento contiene, entre otras cosas, el otorgamiento de exenciones tributarias al gran capital, que se han traducido en una disminución notable de los recursos fiscales de la Nación. Pero no era políticamente viable para el Gobierno volver a presentar, para el año 2020, un presupuesto desbalanceado porque eso implicaría una nueva reforma tributaria (no otra cosa es la ley de financiamiento). De ahí que, como lo anota acertadamente el senador Arias, la desfinanciación de una parte del presupuesto se intenta absorber mediante marrullas contables y, más grave aún, a través de la venta de activos valiosos de la Nación, privatización que hace parte del programa de gobierno de Duque, no obstante su oposición, durante el gobierno de Santos, a la privatización de Isagén.

Redistribución de recursos

El pliego de modificaciones pretende atender demandas de los congresistas respecto a cuestiones importantes del presupuesto de gastos, relacionadas con aspectos puntuales de la propuesta gubernamental. Sin afectar el monto total de los gastos propuesto por el gobierno, se busca en él una redistribución de recursos, acordada entre el Gobierno nacional y los ponentes, que modifica la propuesta inicial del Gobierno para atender ciertas necesidades claves del gasto público no contempladas en dicha propuesta.

No vamos a entrar en el detalle del pliego. Basta señalar que, en la cuenta neta, se disminuyen recursos a Hacienda por 129 mil millones, a Defensa por 500 mil millones y al servicio de la deuda por 4 billones 763 mil millones de pesos, lo que deja disponible para otros sectores 5,4 billones 392. El desinterés por estos temas hace que en el pliego se presente una adición presupuestal de 7,2 billones, lo que, si bien constituye un error subsanable de sumas y restas, no deja de mostrar el descuido con que se tramitan estos importantes asuntos.

Pero estos cambios son falaces. Veamos por qué.

La disminución en el presupuesto de Hacienda, 129 mil millones de pesos, corresponde a un cruce entre disminución del funcionamiento con el que se afecta el giro para pensiones y aumentos –necesarios- en los subsidios para el consumo de servicios públicos.

En el caso del sector de Defensa, se disminuyen 800 millones en la operación comercial del sector, que tiene que ver con la logística del funcionamiento de las distintas fuerzas que lo conforman y se aumentan 300 millones para, de manera ambigua, financiar proyectos de infraestructura, mantenimiento de la flota y mejoramiento de capacidades de la fuerza pública.

En el rubro del servicio de la deuda, que sufre la disminución más importante, se decide dejar de pagar títulos de deuda con vencimientos el próximo año mediante la emisión de nuevos títulos. Lo que no se dice es que, ya este año, el Ministerio de Hacienda pagó por adelantado 4 billones de pesos en títulos de tesorería denominados TES que vencían en julio de 2020.

El pliego aumenta asignaciones presupuestales para entidades como la JEP, lo cual es positivo, pero no articula ni distingue los gastos relacionados con el proceso de paz.

De manera que podemos decir que el pliego de modificaciones no es más que un paño de agua tibia para resolver los problemas de desfinanciación de rubros importantes del gasto público como la paz pero, por otro lado, atiende las necesidades nuevas de recursos para entidades como la Contraloría General de la República, cuyo régimen acaba de ser modificado mediante ley del Congreso, sin que se hubiera acabado con las contralorías departamentales y municipales, que no son más que focos de corrupción.

Lo que significan las ponencias negativas

Las ponencias negativas reseñadas constituyen un aporte importante al debate sobre lo que debe ser el presupuesto. Rechazar la propuesta del Gobierno significaría obligarlo a definir la orientación de sus políticas en temas de gran envergadura como la implementación del Acuerdo de Paz -el cual sólo interesa al gobierno en lo que tiene que ver con la reincorporación-, los intentos de privatización de empresas estatales sólidas, la promoción del agronegocio, el enfrentamiento con Venezuela y un largo etcétera. Las implicaciones de estas discusiones no son de poca monta.

* Economista.

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