Presupuesto 2019 y la transición gubernamental

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Carlos Fernández*

La presentación del proyecto de presupuesto por parte del Gobierno constituye una inicial apertura de cartas de la administración respecto a la política que pretende ejecutar en los distintos ámbitos de la función pública. La aprobación, mediante ley, del presupuesto definitivo representa el evento de mayor trascendencia política en la vida del país en el corto plazo y es el resultado del tira y afloje durante la discusión del proyecto entre ejecutivo y legislativo (presionados, a su vez, por un voraz sector empresarial, unos militares en trance de mantener guerras y privilegios y una opinón pública debilitada por la acción conjunta de gobierno, empresarios y militares).

El proyecto de presupuesto nacional para 2019 tiene la particularidad de que fue presentado por el gobierno de Santos y debe ser tramitado por el gobierno de Duque. Esto le da una característica particular que pasamos a analizar.

Los matices presupuestales de los dos gobiernos

Dentro del proceso de empalme entre los dos gobiernos, el actual aceptó, en primera instancia, el monto de las propuestas de gasto que presentó el anterior y el monto del déficit que éste programó. Según los documentos presentados por el anterior gobierno, el déficit programado era de 31 billones de pesos. En el análisis realizado por el gobierno de Duque, el déficit asciende a 25 billones. O sea que no era éste un tema de gran discrepancia entre ambos gobiernos. Al de Santos, le preocupó más el cumplimiento de la llamada regla fiscal, que debe ser acatada luego de establecida como un mecanismo para evitar, supuestamente, el desborde del gasto público ocasionado por gobiernos irresponsables. Dicha regla establece, año a año, a través de un Comité Consultivo de la Regla Fiscal, el nivel de déficit permisible como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB). Eso significó que el gobierno de Santos presentara un proyecto en el que crecían los gastos de funcionamiento (7,6% respecto al presupuesto vigente de 2018), el servicio de la deuda interna y externa (38,6%) pero disminuían los gastos de inversión (9,4%). De esta manera, en total, el presupuesto proyectado por Santos se elevaba en un 10,9% respecto al vigente en 2018. Claro que si se compara este proyecto con el vigente en 2018, sin considerar el servicio de la deuda, el crecimiento sería sólo de 3,7%, frente a una expectativa de inflación en 2019 de 3%.

Los cambios que introdujo Carrasquilla

Al gobierno de Duque le preocupa, también, la regla fiscal. Así lo han expresado en diversas ocasiones tanto el presidente como su ministro Carrasquilla, que reconocen que el proyecto de Santos y Cárdenas respeta cabalmente la legislación al respecto. Pero, al revisar la propuesta presupuestal del gobierno saliente y, teniendo en cuenta que ya el Congreso aprobó el monto del presupuesto total por 259 billones de pesos, el nuevo gobierno encontró que el déficit programado dejaba sin financiar programas que, según Carrasquilla, corresponden a políticas de Estado, independientemente de cuál sea el gobierno de turno, «los cuales tenemos que defender entre todos a toda costa».

En la carta a las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara mediante la cual presenta la propuesta del nuevo gobierno de modificación al presupuesto de gastos, Carrasquilla muestra su preocupación porque programas como: Familias en Acción, los créditos del Icetex a estudiantes universitarios, el Programa de Alimentación Escolar (PAE), la atención a la población vulnerable, el Fondo para Reparación de las Víctimas, los subsidios en el servicio de energía eléctrica a los estratos más bajos de la población o los requerimientos para igualar la Unidad de Pago por Capitación (recursos que el gobierno entrega a las EPS por cada afiliado para que lo atiendan) entre el régimen contributivo y el subsidiado, no cuenten con financiación suficiente para ser ejecutados. A simple vista, pareciera que hay una honda inquietud por los pobres en el nuevo gobierno.

En verdad, la propuesta de aumentar el aporte presupuestal a ciertos programas se resume en incrementar los gastos de funcionamiento en 3 billones 970 mil millones y los de inversión en 10 billones 30 mil millones de pesos. Las entidades que se beneficiarían del aumento de los gastos de funcionamiento serían:  el Ministerio de Relaciones Exteriores con 80 mil millones; Ministerio de Hacienda (el de Carrasquilla), con 840 mil millones; Ministerio de Defensa, con 50 mil millones; el de Salud, con 2 billones 900 mil millones; la Rama Judicial, con 50 mil millones, y la Fiscalía General de la Nación, con 50 mil millones. Este incremento de los gastos de funcionamiento no está discriminado en la propuesta de Carrasquilla. No se sabe si con tales recursos se vaya a financiar nóminas, transferencias corrientes, compra de implementos, etc., con lo cual no es posible saber si, en medio de un discurso sobre austeridad, se busque pagar los favores recibidos durante la campaña.

Las propuestas de adición al presupuesto de inversión son más prolijas. Ellas cubren buena parte de los organismos que conforman el Presupuesto General de la Nación (PGN) tales como el Congreso de la República, para aumento de su capacidad de gestión; la Presidencia de la República, para fortalecer su capacidad de respuesta en materia de derechos humanos, enfoque de género, juventudes, lucha contra la corrupción y otros; Ministerio de Hacienda, para  «gestión de recursos públicos», en una cuantía de 1 billón 204 mil millones; Ministerio de Defensa Nacional, para fortalecer capacidades en seguridad pública y defensa; Policía Nacional, para fortalecer seguridad ciudadana y, en fin, un largo etcétera del que hacen parte entidades adscritas a los ministerios para diversos fines, no siempre especificados con claridad en la propuesta. Entre estos últimos, se destacan Agricultura (que sufrió una fuerte disminución de recursos en el proyecto de Santos), Minas y Energía, Salud, Educación, Ambiente (junto con las Corporaciones Regionales), Transporte, la Contraloría, la Defensoría, la Fiscalía y, en fin, un buen número de entidades del orden nacional.

De dónde viene la plata

Hemos hecho esta larga enumeración porque consideramos que nuestros lectores deben estar al tanto de la manera como un gobierno de derecha con doble discurso trata de enderezar a su favor las cargas de la ejecución de la política. La propuesta es incoherente y da la sensación de que Santos-Cárdenas presentaron la suya para que el nuevo gobierno intentara lucirse ante el clamor de muchas entidades frente a la disminución de sus recursos presupuestales.

La fuente de financiación de estos 14 billones de pesos de incremento del presupuesto de gastos no es otra que una disminución por la misma cuantía del pago de las amortizaciones de la deuda pública interna y externa de la Nación. Se dejarán de abonar pagos a capital por esta suma, pagos que serán remplazados por la emisión de nuevos papeles de deuda (TES, en el caso de la deuda interna, y bonos en el caso de la externa). Pero las intenciones parecen ir más allá: en lugar de tramitar una reforma tributaria como la que se ha venido anunciando ante la precariedad de las finanzas públicas, se va a tramitar una ley de financiamiento que va más allá de establecer o aumentar algunos tributos y buscará, por ejemplo, en aras de una pretendida eficiencia, lograr que se autorice la venta de empresas estatales o el cierre de entidades gubernamentales, con el argumento de hacer que el Estado tenga el tamaño reducido que anhelan los neoliberales. A propósito, siendo senador, Duque demandó una ley de financiamiento de Santos porque, con ella, eludió pasar por las Comisiones Terceras. Hoy la promueve porque la falta de coherencia caracteriza su gobierno.

En el tiempo que falta para que se apruebe el presupuesto, veremos al mindefensa Botero y a otros adalides del uribismo presionando por un incremento de los presupuestos de sus carteras, como ya lo vienen haciendo para que el de Defensa se incremente en seis billones para comprar aviones con los cuales «defendernos» de un ataque militar de Venezuela, organizado por el uribismo y sus áulicos en Colombia.

* Economista.

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