Los presupuestos de la paz: Acuerdo y manejo fiscal

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Carlos Fernández 

Continuando con el comportamiento de Santos luego de firmado el Acuerdo de paz entre su gobierno y la guerrilla de las FARC-EP, el gobierno de Duque sigue escamoteando la asignación adecuada de los recursos que demanda la implementación de los puntos acordados. En una seguidilla de leyes negociadas con las mayorías anti-paz del Congreso, se expidieron la ley del Presupuesto General de la Nación para el año 2019, la ley del presupuesto para 2019-2020 del Sistema General de Regalías y la ley de financiamiento o de reforma tributaria. Al tomar como eje de reflexión el tema de la financiación de la implementación, es evidente la pobreza de los recursos asignados, lo nebuloso, en ocasiones, de su asignación y, sobre todo, el profundo menosprecio por el significado de la paz para el país.

¿Qué trae el Presupuesto General de la Nación para 2019?

La ley de presupuesto para 2019 es idéntica en la denominación de los programas para la implementación a la ley de presupuesto para 2018. En la medida en que el Acuerdo se firmó en noviembre de 2016, en el presupuesto de 2017 se alcanzaron a delinear algunos nombres de programas relacionados con el proceso de implementación. Cabe decir que la forma como están denominados todos los programas del presupuesto nacional, no sólo los relacionados con el acuerdo, son de una gran amplitud que le deja al gobierno nacional un extenso margen de maniobra para su asignación. Ésta es la carta del ejecutivo para atender las demandas que le plantean los poderosos o para negociar con los sectores populares cuando estos, mediante la movilización, le plantean sus exigencias.

Para 2019, se asignaron recursos específicos a la Agencia de Reincorporación y Normalización (ARN), responsable de todo el proceso de reintegración económica y social de los guerrilleros. El presupuesto de 2019 presenta un incremento de 2,9% respecto al de 2018 y los gastos de funcionamiento representan el 99% del total. Claro que en la partida de funcionamiento se incorporan las transferencias que se hacen, mensualmente, a los excombatientes para su sostenimiento mientras arrancan sus proyectos productivos. Pero la cifra de inversión es sumamente baja, lo cual no sería grave si las otras entidades encargadas de desarrollar los proyectos productivos tuvieran presupuestos adecuados.

En efecto, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), que debería responder por la atención de las necesidades de tierras no sólo de los guerrilleros reincorporados sino de las poblaciones afectadas por el conflicto, no tiene presupuesto específico para el efecto. Tampoco lo tiene la Agencia para el Desarrollo Rural (ADR). Sólo se encuentra partida en la Unidad de Restitución de Tierras (URT) bajo el programa específico denominado Restitución de Tierras a Víctimas del Conflicto Armado, más ligado a la denominada Ley de Víctimas que al Acuerdo de Paz. Para el efecto, esta entidad cuenta con un presupuesdo de 164.358 millones de pesos, a todas luces insuficientes para lo planteado en el primer punto del Acuerdo.

Otras entidades que también aparecen con presupuestos específicos para la implementación del Acuerdo son la JEP, la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas, la Comisión de la Verdad y el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH). Los montos asignados se presentan, de entrada, como muy escasos respecto a las necesidades. Pero eso es el resultado de las arteras modificaciones al Acuerdo (lo que configura el delito de perfidia por parte del Estado colombiano), de la estocada dada a la JEP respecto a lo originalmente pactado, del intento de poner en la dirección del  CNMH a reconocidos opositores al Acuerdo y de la necesidad para los sectores responsables de la violencia de esconder la verdad, sea mediante el acallamiento de las víctimas, como a través del entorpecimiento de la búsqueda de personas desaparecidas.

El Sistema General de Regalías

El presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR) es una asignación paralela al Presupuesto General de la Nación y se financia, fundamentalmente, de las regalías que le pagan a la Nación las empresas mineras y de hidrocarburos. Se elabora para dos años y su administración es responsabilidad del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD), presidido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. La asignación de recursos se hace mediante convocatorias a los departamentos del país, los cuales cuentan con OCAD departamentales que elevan peticiones salidas de la administración territorial hacia el OCAD nacional. El Acto Legislativo 4 de 2017 creó el OCAD Paz como mecanismo para contribuir a la financiación de los programas que se derivaban del Acuerdo. Hay que señalar que los OCAD disponen de un comité consultivo que, para el caso del OCAD Paz está conformado por la Federación Nacional de Cafeteros para lo que se refiere a proyectos de infraestructura y del Consejo Colombiano de Competitividad para otras clases de proyectos.

Para el bienio 2017-2018, se le asignaron al OCAD Paz recursos por 1,3 billones de pesos, de los cuales habían sido comprometidos 379,6 millones al 30 de junio de 2018, todos en obras de infraestructura.

La dispersión no sólo de las asignaciones presupuestales para la implementación del Acuerdo sino de sus fuentes de financiación deja al criterio autónomo de muchos funcionarios y miembros patronales del sector privado, así como a las administraciones territoriales, muchas de ellas comprometidas con los fautores de la violencia, las decisiones sobre asignaciones presupuestales que impliquen una genuina ejecución de lo que se pactó.

Se afecta, así o se elimina el elemento de participación de víctimas y de excombatientes en las decisiones que los afectan. Para 2019-2020, el presupuesto del OCAD Paz asciende a 1,3 billones de pesos, que no han sido asignados departamentalmente.

En síntesis, el complejo proceso de asignación de estos recursos, la incidencia que tienen en ellos los regímenes territoriales clientelistas y la participación de connotados miembros del sector empresarial no auguran una ejecución de estos recursos orientada a la mejor implementación del Acuerdo.

Ley de financiamiento: la tapa del sancocho

El PGN para 2019 fue aprobado con un déficit explícito de 15 billones de pesos. Es decir, mientras el presupuesto de ingresos asciende a 245 billones, el de gastos y apropiaciones asciende a 260 billones. Este déficit, que se inventó el actual gobierno, fue la excusa para tramitar y hacer aprobar la ley de financiamiento, que no es otra cosa que una reforma tributaria con otro nombre.

Las características regresivas de esta ley han sido analizadas en VOZ y en otros medios. Si bien no lograron hacer pasar el IVA para todos los productos de la canasta familiar (lo cual, en ocasiones, pareció más un distractor en la discusión, que permitió aprobar la disminución del impuesto de renta a las empresas y el establecimiento de nuevas exenciones para los empresarios), las gabelas otorgadas, según analistas económicos, van a significar un aumento del déficit de unos 9 billones de pesos que, sumados a los 15 billones ya mencionados, van a disparar el endeudamiento externo del país a niveles insostenibles, pues ya son suficientemente altos.

Ésta será otra excusa para torpedear la implementación del Acuerdo de Paz. Si, hasta ahora, ella ha sido difícil y ha tocado pelearla día a día, lo que sigue no va a ser más fácil. Todo lo contrario.

* Economista.

238 Comentarios

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